Wenn die Mehrheit über die Räume der Minderheit entscheidet: Karlsruhe billigt die Saalvergabe des Ältestenrates

Zu BVerfG, Beschl. v. 27. Januar 2026 – 2 BvE 14/25

I. Der Streit um den Otto-Wels-Saal: Mehr als eine Raumordnungsfrage

Der Streit um einen Fraktionssitzungssaal im Reichstagsgebäude mag auf den ersten Blick als parlamentarische Marginalie erscheinen. Doch wer genauer hinsieht, erkennt in ihm ein verfassungsrechtliches Grundproblem von erheblicher Tragweite: die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die parlamentarische Mehrheit über die Arbeitsbedingungen der Minderheit entscheiden darf. Dass das Bundesverfassungsgericht diese Frage mit einer bemerkenswert weitgehenden Zurückhaltung beantwortet hat, verdient kritische Aufmerksamkeit.

Der sogenannte Otto-Wels-Saal, benannt nach dem sozialdemokratischen Reichstagsabgeordneten, der am 23. März 1933 als einziger Redner dem Ermächtigungsgesetz widersprach, wird seit Bezug des Reichstagsgebäudes von der SPD-Fraktion genutzt. Mit 462 Quadratmetern ist er der zweitgrößte Fraktionssitzungssaal. Nach der Bundestagswahl 2025 stellte die AfD-Fraktion mit 151 Abgeordneten erstmals die zweitstärkste Fraktion im Deutschen Bundestag. Sie erhob Anspruch auf den Otto-Wels-Saal; die SPD-Fraktion, obwohl mit nur 120 Abgeordneten lediglich drittstärkste Fraktion, erklärte, den Saal „nicht hergeben" zu wollen.

Der Ältestenrat entschied mit Mehrheit gegen die Stimmen der AfD-Vertreter, der SPD-Fraktion den Otto-Wels-Saal zu belassen und der AfD-Fraktion einen kleineren Saal mit 251 Quadratmetern zuzuweisen. Die drittstärkste Fraktion erhielt damit zusammen mit einem angrenzenden Eckturmsaal 608 Quadratmeter, die deutlich größere zweitstärkste Fraktion lediglich 402 Quadratmeter. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Entscheidung gebilligt.

II. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Der Zweite Senat verwarf den Organstreitantrag der AfD-Fraktion einstimmig als offensichtlich unbegründet. Die Begründung verdient in ihrer Struktur wie in ihren Einzelheiten eine kritische Analyse.

Das Gericht unterscheidet zunächst zwischen spezifischen Mitwirkungsrechten der Fraktionen an der parlamentarischen Willensbildung und einem allgemeinen Gleichbehandlungsanspruch. Während erstere strikter verfassungsgerichtlicher Kontrolle unterliegen, wird letzterer auf eine bloße Willkürprüfung reduziert. Da die Zuteilung eines bestimmten Fraktionssitzungssaals nicht zu den Mitwirkungsrechten im engeren Sinne gehöre, greife nur der abgeschwächte Kontrollmaßstab. Die Geschäftsordnungsauslegung und -anwendung durch den Ältestenrat müsse lediglich nicht „evident sachwidrig und damit willkürlich" sein.

In einer vielzitierten Passage weist der Senat das zentrale Argument der Antragstellerin zurück: „Die Ansicht der Antragstellerin, der Otto-Wels-Saal entspreche als zweitgrößter Saal einer Silbermedaille, auf die sie als Zweitplatzierte der Bundestagswahl einen Anspruch habe, geht fehl. Die Wahl zum Deutschen Bundestag ist kein Wettkampf, bei dem der Erfolg einer Partei in der Wählergunst mit Auszeichnungen oder Belohnungen geehrt würde" (Rn. 35). Die organschaftlichen Rechte des Grundgesetzes garantierten keine Erfolgsprämien, sondern sicherten die Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Willensbildung in den Staatsorganen.

Zur Frage, ob der Ältestenrat mit Mehrheit entscheiden durfte, verweist das Gericht auf die Entstehungsgeschichte der Geschäftsordnung. Die Reform von 1969 habe den Ältestenrat handlungsfähiger machen wollen; die Beschlusskompetenz des früheren Vorstands des Bundestages sei auf ihn übergegangen. Ein Zugriffsverfahren nach Fraktionsstärke sei weder geschäftsordnungsrechtlich vorgeschrieben noch verfassungsrechtlich geboten.

Zur konkreten Anwendung führt der Senat aus, der Ältestenrat habe von der Eignung des kleineren Saals für die AfD-Fraktion ausgehen dürfen. Die rechnerisch verfügbare Fläche von 1,66 Quadratmetern pro Abgeordnetem sei mehr als die 1,49 Quadratmeter, die jedem der 311 Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion in der 18. Legislaturperiode zur Verfügung gestanden hätten. Ob die von der SPD-Fraktion vorgebrachten Gründe – bisherige Nutzung, Nähe zum Koalitionspartner, Teilnahme von Ministerialmitarbeitern – „sachlich überzeugen", sei unerheblich; eine missbräuchliche Nutzung der Entscheidungsmacht lasse sich aus ihnen nicht ableiten.

III. Die Zurückweisung des „Silbermedaillen"-Arguments

Die Kritik des Senats am „Silbermedaillen"-Argument der Antragstellerin trifft einen richtigen Punkt. Die Vorstellung, das Wahlergebnis begründe einen Anspruch auf symbolische Rangauszeichnungen, geht in der Tat fehl. Die Verfassung kennt keine Erfolgsprämien für Wahlerfolge; sie gewährt Mitwirkungsrechte, keine Trophäen.

Gleichwohl greift diese Zurückweisung zu kurz. Denn die Frage ist nicht, ob es einen Anspruch auf eine „Silbermedaille" gibt, sondern ob es sachliche Gründe dafür gibt, der drittstärksten Fraktion den zweitgrößten Saal zuzuweisen und der zweitstärksten den drittgrößten. Die rhetorische Überzeichnung des Arguments der Antragstellerin erlaubt es dem Gericht, die eigentliche Problematik zu umgehen: Wenn die Größe der Fraktionssäle überhaupt eine Rolle spielt – und das tut sie, sonst wäre der Streit gegenstandslos –, dann bedarf eine Abweichung von der naheliegenden Zuordnung nach Fraktionsstärke einer sachlichen Begründung.

Der Senat prüft jedoch nicht, ob eine solche Begründung vorliegt. Er begnügt sich mit der Feststellung, die vorgebrachten Gründe seien nicht „offenkundig sachwidrig". Das ist ein fundamentaler Unterschied. Die Willkürprüfung fragt nur, ob die Entscheidung evident unsachlich ist; sie fragt nicht, ob sie positiv sachlich gerechtfertigt ist. Diese Absenkung der Kontrolldichte lässt erhebliche Spielräume für politisch motivierte Ressourcenverteilungen.

IV. Die Problematik der Mehrheitsentscheidung

Im Kern der Entscheidung steht die Frage, ob der Ältestenrat bei der Raumverteilung mit einfacher Mehrheit entscheiden darf. Der Senat bejaht dies unter Verweis auf die Entstehungsgeschichte der Geschäftsordnung und die Zielsetzung, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern.

Diese Argumentation verdient eine kritische Nachfrage. Denn die Funktionsfähigkeit des Parlaments hängt nicht davon ab, ob die Mehrheit im Ältestenrat über die Räume der Minderheit disponieren kann. Sie wäre auch gewährleistet, wenn ein Zugriffsverfahren nach Fraktionsstärke gälte oder wenn Raumzuweisungen nur im Einvernehmen erfolgen könnten. Die „Funktionsfähigkeit" wird hier als Argument für die Ausweitung von Mehrheitsmacht bemüht, obwohl sie eine solche Ausweitung nicht erfordert.

Schwerer wiegt ein strukturelles Problem: Im Ältestenrat verfügen die Regierungsfraktionen regelmäßig über die Mehrheit. Wenn diese Mehrheit über die Zuteilung von Arbeitsräumen an Oppositionsfraktionen entscheidet, besteht eine offenkundige Interessenkollision. Die Mehrheit entscheidet über die Arbeitsbedingungen der Minderheit. Dass diese Konstellation besondere verfassungsrechtliche Sensibilität erfordert, liegt auf der Hand.

Der Senat erkennt das Problem durchaus. Er verweist auf das im Demokratieprinzip wurzelnde Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, und auf den Grundsatz effektiver Opposition (Rn. 46). Doch er kommt zu dem Ergebnis, ein Zugriffsverfahren nach Fraktionsstärke sei „allenfalls dann" verfassungsrechtlich geboten, wenn die gleiche Mitwirkung aller Fraktionen an der parlamentarischen Arbeit „anders nicht gesichert werden könnte". Hierfür fehlten „erkennbare Anhaltspunkte".

Diese Argumentation verkehrt die Beweislast. Wenn die Mehrheit über die Ressourcen der Minderheit disponiert, sollte sie darlegen müssen, dass ihre Entscheidung sachlichen Gründen folgt – und nicht umgekehrt die Minderheit nachweisen müssen, dass die Entscheidung ihre Arbeitsfähigkeit im Kern gefährdet. Der Minderheitenschutz erschöpft sich nicht darin, die Minimalvoraussetzungen parlamentarischer Betätigung zu gewährleisten. Er zielt auf funktionsgerechte Arbeitsbedingungen, die eine wirkungsvolle Kontrolle der Regierung ermöglichen.

V. Der historische Flächenvergleich

Der Senat stützt seine Unbedenklichkeitsfeststellung wesentlich auf einen historischen Vergleich: Die 1,66 Quadratmeter pro Abgeordnetem im Saal 3N 039 seien mehr als die 1,49 Quadratmeter, die der CDU/CSU-Fraktion in der 18. Legislaturperiode zur Verfügung standen (Rn. 54).

Dieser Vergleich hinkt in mehrfacher Hinsicht. Er stellt auf einen historischen Zustand ab, nicht auf die aktuelle Legislaturperiode. Die entscheidende Frage, ob alle Fraktionen in der 21. Legislaturperiode gleich behandelt werden, beantwortet er nicht. Überdies ist der Vergleich fragwürdig: Die CDU/CSU-Fraktion nutzte damals den mit 463 Quadratmetern größten Saal; ihr standen keine anderen Optionen zur Verfügung. Die Antragstellerin hingegen begehrt nicht irgendeinen Saal, sondern den Otto-Wels-Saal, weil dieser größer ist als der ihr zugewiesene – und weil er einer kleineren Fraktion zugewiesen wurde.

Dass in der Vergangenheit eine noch größere Fraktion in einem noch engeren Raum tagen musste, sagt nichts darüber aus, ob die Zuweisung des kleineren Saals an die größere von zwei konkurrierenden Fraktionen sachlich gerechtfertigt ist. Der historische Vergleich dient als Ablenkungsmanöver: Er suggeriert, die Antragstellerin habe keinen Grund zur Klage, weil es anderen schon schlechter ging. Das ist kein verfassungsrechtliches Argument.

VI. Die symbolische Dimension

Der Senat erwähnt die historische Bedeutung des Otto-Wels-Saals mit keinem Wort. Das ist bemerkenswert, denn gerade hierin liegt ein nicht unerheblicher Aspekt des Konflikts.

Otto Wels hielt am 23. März 1933 die letzte freie Rede im Reichstag gegen das Ermächtigungsgesetz. Seine Worte – „Freiheit und Leben kann man uns nehmen, die Ehre nicht" – sind in die deutsche Parlamentsgeschichte eingegangen. Der nach ihm benannte Saal ist Ausdruck sozialdemokratischer Traditionsbildung und identitätspolitischer Selbstvergewisserung.

Dass ausgerechnet die AfD-Fraktion diesen Saal für sich reklamiert, hat eine historische Ironie, die keiner der Beteiligten explizit thematisiert. Die SPD-Fraktion argumentiert nicht offen mit der symbolischen Unangemessenheit einer Nutzung durch die AfD, sondern mit praktischen Gesichtspunkten. Doch es ist offenkundig, dass die historisch-symbolische Dimension bei der Entscheidung des Ältestenrates eine Rolle gespielt haben dürfte.

Dies wirft die Frage auf, ob historisch-symbolische Bindungen ein sachlicher Grund für die Raumzuweisung sein können. Der Senat lässt diese Frage offen, indem er die Gründe der SPD-Fraktion nicht auf ihre Überzeugungskraft prüft, sondern nur auf Missbrauch. Doch ist zu bedenken: Wenn historische Traditionspflege ein legitimer Grund für die Beibehaltung einer Raumzuweisung wäre, könnten einmal etablierte Besitzstände perpetuiert werden, unabhängig von veränderten Stärkeverhältnissen. Die jeweils im Amt befindlichen Fraktionen könnten sich auf Gewohnheit berufen, um ihre Privilegien gegen Newcomer zu verteidigen.

Das ist ein bekanntes Muster: Die etablierten Kräfte nutzen ihre Definitionsmacht, um Spielregeln zu ihren Gunsten zu interpretieren, während sie formale Gleichheit beschwören. Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz wird so zum Instrument der Besitzstandswahrung statt zum Schutz der Minderheit.

VII. Die Grenzen der Willkürprüfung

Der Senat reduziert die verfassungsgerichtliche Kontrolle bei geschäftsordnungsrechtlichen Teilhabepositionen auf eine bloße Evidenz- und Willkürkontrolle. Diese Formel entstammt der Rechtsprechung zu parlamentarischen Organisationsentscheidungen, bei denen alle Fraktionen im Ältestenrat vertreten sind und prinzipiell Einfluss auf die Entscheidungsfindung nehmen können.

Doch die Ressourcenverteilung im Parlament ist keine wertneutrale Organisationsfrage. Wer über Räume, Ausstattung und Arbeitsbedingungen entscheidet, beeinflusst die Handlungsfähigkeit der betroffenen Fraktionen. Die Willkürprüfung fragt nur, ob eine Entscheidung evident unsinnig ist. Sie prüft nicht, ob sachfremde Motive – etwa die Zugehörigkeit zur Regierungskoalition oder politische Aversionen – eine Rolle gespielt haben.

Im konkreten Fall ist offenkundig, dass die SPD-Fraktion den Otto-Wels-Saal nicht wegen ihrer Größe erhält, sondern obwohl sie kleiner ist als die Antragstellerin. Die angeführten Gründe – bisherige Nutzung, Nähe zum Koalitionspartner, Teilnahme von Ministerialmitarbeitern – mögen nicht „offenkundig sachwidrig" sein, doch sie sind auch nicht zwingend. Die bisherige Nutzung perpetuiert den Status quo ohne sachliche Legitimation. Die Nähe zum Koalitionspartner bevorzugt Regierungsfraktionen gegenüber der Opposition. Die Teilnahme von Ministerialmitarbeitern betrifft nur Regierungsfraktionen.

Alle drei Gründe laufen darauf hinaus, dass die Regierungsmehrheit bei der Ressourcenverteilung Vorteile genießt. Das mag nicht willkürlich sein im Sinne evident unsinniger Entscheidungsfindung. Doch es ist auch nicht neutral. Die Willkürprüfung, die der Senat anlegt, ist blind für strukturelle Benachteiligungen, die sich hinter formal korrekten Verfahren verbergen.

VIII. Geschäftsordnungsautonomie und Minderheitenschutz

Das Gericht beruft sich auf die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG. Dem Parlament komme bei der Gestaltung seiner inneren Organisation ein weiter Spielraum zu. Nicht nur der Erlass, sondern auch die Auslegung und Anwendung der Geschäftsordnung seien grundsätzlich dem Bundestag selbst überantwortet.

Diese Aussage ist im Grundsatz richtig, doch sie verkennt die Grenzen der Autonomie. Die Geschäftsordnungsautonomie ist kein Freibrief für beliebige Mehrheitsentscheidungen. Sie steht unter dem Vorbehalt der Verfassung, insbesondere des Gleichbehandlungsgebots und des Minderheitenschutzes. Autonomie bedeutet Selbstgesetzgebung, nicht Willkürherrschaft.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung zum Minderheitenschutz stets betont, dass die parlamentarische Demokratie von der wirksamen Kontrolle der Regierung durch die Opposition abhängt. Der Grundsatz effektiver Opposition (BVerfGE 142, 25) zielt darauf, der Minderheit die Instrumente an die Hand zu geben, die sie für ihre Kontrollfunktion benötigt. Wenn die Mehrheit organisatorische Entscheidungen trifft, die systematisch zu Lasten der Opposition gehen, ist dies keine Ausübung legitimer Autonomie, sondern ein Missbrauch parlamentarischer Macht.

Im vorliegenden Fall mag dies nicht eindeutig nachweisbar sein. Doch die weitgehende Absenkung der Kontrolldichte schafft Spielräume für künftige Entscheidungen, deren politische Motivation sich hinter dem Schleier formaler Geschäftsordnungsanwendung verbergen kann. Das Gericht hat die Kontrollinstrumente stumpf gemacht, die es braucht, um solche Entwicklungen zu verhindern.

IX. Die Folgen der Entscheidung

Die praktischen Konsequenzen der Entscheidung reichen über den konkreten Fall hinaus. Der Ältestenrat darf künftig mit Mehrheit über die Raumverteilung entscheiden, ohne an ein Zugriffsverfahren nach Fraktionsstärke gebunden zu sein. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich auf eine Evidenzprüfung, die nur grobe Missbräuche erfasst.

Dies eröffnet Spielräume für politisch motivierte Ressourcenverteilungen. Die Regierungsmehrheit kann sich bei der Zuweisung von Räumen, technischer Ausstattung und anderen organisatorischen Ressourcen Vorteile verschaffen, solange sie nicht evident unsachlich handelt. Die Opposition muss nachweisen, dass ihre Arbeitsfähigkeit im Kern gefährdet ist – eine Hürde, die in der Praxis kaum zu überwinden sein dürfte.

Für die Antragstellerin bedeutet die Entscheidung, dass sie in einem kleineren Saal tagen muss als die SPD-Fraktion, obwohl sie mehr Abgeordnete hat. Sie hat diese Zuweisung zunächst abgelehnt und tagt im Marie-Elisabeth-Lüders-Haus, was die räumliche Distanz zum Plenum und den Ausschüssen erhöht. Ob dies ihre parlamentarische Arbeit tatsächlich beeinträchtigt, ist eine Frage, die das Gericht nicht gestellt hat.

X. Verfassungsrecht als Minderheitenschutz

Verfassungsrecht ist seinem Wesen nach Schutz der Minderheit vor der Mehrheit. Die Grundrechte schützen den Einzelnen vor dem Staat; die Gewaltenteilung verhindert die Konzentration von Macht; die parlamentarischen Minderheitenrechte sichern die wirksame Kontrolle der Regierung. In all diesen Bereichen geht es darum, der Mehrheitsmacht Grenzen zu setzen.

Der vorliegende Fall berührt diesen Kerngedanken des Verfassungsrechts. Wenn die Mehrheit im Ältestenrat über die Arbeitsbedingungen der Opposition entscheidet, besteht eine strukturelle Interessenkollision, die nach wirksamer Kontrolle verlangt. Eine bloße Willkürprüfung wird dieser Aufgabe nicht gerecht.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung zum Wahlrecht die Chancengleichheit der politischen Parteien als demokratisches Fundamentalprinzip betont. Im Bereich der parlamentarischen Ressourcenverteilung scheint diese Erkenntnis keine Rolle zu spielen. Hier gilt der formale Gleichheitssatz offenbar nur in seiner schwächsten Ausprägung: als Verbot evidenter Willkür.

Dabei wäre es ein Leichtes gewesen, höhere Anforderungen zu stellen. Das Gericht hätte verlangen können, dass Abweichungen von der Zuordnung nach Fraktionsstärke einer sachlichen Begründung bedürfen. Es hätte prüfen können, ob die vorgebrachten Gründe die Ungleichbehandlung tatsächlich rechtfertigen oder ob sie lediglich als Vorwand für politisch motivierte Entscheidungen dienen. Es hätte den Grundsatz aufstellen können, dass die Regierungsmehrheit bei Ressourcenentscheidungen, die die Opposition betreffen, besonderen Neutralitätspflichten unterliegt.

Stattdessen hat es sich mit der Feststellung begnügt, die Entscheidung sei nicht „offenkundig sachwidrig". Das ist zu wenig.

XI. Schlussbetrachtung

Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Otto-Wels-Saal ist eine Entscheidung der verfassungsgerichtlichen Selbstbeschränkung, die zu weit geht. Zutreffend weist der Senat das Bild der „Silbermedaille" zurück: Bundestagswahlen sind keine Wettkämpfe mit Prämienansprüchen. Doch die weitgehende Absenkung der Kontrolldichte bei Entscheidungen, die die Arbeitsbedingungen von Oppositionsfraktionen betreffen, ist verfassungsrechtlich bedenklich.

Wenn die parlamentarische Mehrheit über die Ressourcen der Minderheit disponiert, besteht eine strukturelle Interessenkollision, die mehr als eine bloße Willkürprüfung verdient. Die Entscheidung stärkt die Handlungsfähigkeit des Ältestenrates, lässt aber Spielräume für politisch motivierte Ressourcenverteilungen, deren verfassungsrechtliche Kontrolle auf ein Minimum reduziert ist.

Es wäre zu wünschen gewesen, dass der Senat die Anforderungen an die Begründung von Mehrheitsentscheidungen präzisiert hätte, die zu Lasten einzelner Fraktionen gehen. Die bloße Feststellung, die vorgebrachten Gründe seien nicht „offenkundig sachwidrig", genügt dem Anliegen des Minderheitenschutzes nur unvollkommen.

Die Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments ist ein hohes Gut. Doch sie ist kein Selbstzweck. Sie dient der Funktionsfähigkeit des demokratischen Prozesses, zu dem die wirksame Kontrolle der Regierung durch die Opposition gehört. Wenn die Autonomie dazu genutzt wird, die Opposition bei der Ressourcenverteilung zu benachteiligen, verfehlt sie ihren Zweck.

Das Verfassungsrecht ist seiner Idee nach Begrenzung von Macht – auch und gerade der Macht parlamentarischer Mehrheiten. Eine Rechtsprechung, die diese Begrenzung nur bei evidenten Missbräuchen einfordert, gibt ein Stück dieser Idee preis. Der Beschluss zum Otto-Wels-Saal markiert eine Weichenstellung, deren Folgen über den konkreten Fall hinausreichen. Ob sie dem Anliegen des parlamentarischen Minderheitenschutzes gerecht wird, darf bezweifelt werden.