Rechtsstaatsschutz als Gesetzgebungsauftrag - Die Entwürfe Maaßen und Seyfarth als Bausteine einer überfälligen Reform des deutschen Amts- und Verfassungsstrafrechts

I. Einleitung: Vom Unbehagen zur Gesetzgebung

Das Verhältnis des Bürgers zum Staat ruht auf einem Fundament, das juristisch schwer zu fassen, aber politisch von überragender Bedeutung ist: auf Vertrauen. Vertrauen darauf, dass staatliche Gewalt an Recht und Gesetz gebunden ist. Vertrauen darauf, dass Amtsträger ihre Befugnisse im Interesse des Gemeinwohls ausüben. Vertrauen darauf, dass Pflichtverletzungen Konsequenzen haben.

Dieses Vertrauen befindet sich in einer Krise, die nicht allein auf subjektive Wahrnehmungen zurückzuführen ist. Sie korrespondiert mit objektiven Defiziten in den Kontroll- und Sanktionsmechanismen des deutschen Rechts. Das Strafgesetzbuch, dessen Kern auf das Jahr 1871 zurückgeht, enthält zwar einen Abschnitt über Straftaten im Amt, doch die dort normierten Tatbestände erfassen das Spektrum pflichtwidrigen Amtshandelns nur fragmentarisch. Es besteht eine Asymmetrie, die dem verfassungsrechtlichen Anspruch des Grundgesetzes nicht gerecht wird: Das Strafrecht schützt den Bürger vor dem Dieb, dem Betrüger und dem gewalttätigen Nachbarn mit einem ausdifferenzierten Arsenal von Tatbeständen, Strafrahmen und Ermittlungsbefugnissen. Wenn es aber um den Schutz vor dem Staat selbst geht, der seine Macht missbraucht, versagt es nahezu vollständig.

In jüngerer Zeit haben zwei Reformansätze die rechtspolitische Debatte bereichert, die dieses Defizit auf unterschiedlichen Wegen adressieren. Dr. Hans-Georg Maaßen, ehemaliger Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz, hat den Entwurf eines „Zensurbekämpfungsgesetzes" vorgelegt, der fünfzehn neue Straftatbestände für qualifizierten Machtmissbrauch durch Hoheitsträger, eine grundlegende Reform des Verfassungsschutzrechts und die Abschaffung des externen Weisungsrechts gegenüber den Staatsanwaltschaften umfasst. Der Volljurist und Blogger zu rechtswissenschaftlichen Themen Marcus Seyfarth hat in zwei Beiträgen den Entwurf eines Amtsmissbrauchstatbestands (§ 339a StGB) entwickelt, der die Schutzlücke auf der Ebene des alltäglichen Verwaltungshandelns schließen soll.

Der vorliegende Beitrag unternimmt eine Analyse beider Ansätze, arbeitet ihre Stärken und Schwächen heraus und entwickelt auf dieser Grundlage ein kohärentes Gesamtkonzept: das Rechtsstaatsschutzgesetz. Die Leitfrage lautet dabei nicht, ob eine Reform des Amtsstrafrechts erforderlich ist — darüber besteht angesichts der Befundlage kein ernsthafter Zweifel —, sondern wie sie verfassungskonform, dogmatisch kohärent und praktisch durchsetzbar ausgestaltet werden kann.

II. Die strukturelle Schutzlücke im deutschen Amts- und Verfassungsstrafrecht

1. Die Paradoxie des Rechtsstaats ohne effektive Staatsunrechtssanktion

Das Grundgesetz errichtet eine umfassende Bindung aller staatlichen Gewalt an die Grundrechte und an Gesetz und Recht. Artikel 1 Absatz 3 bestimmt, dass die Grundrechte die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht binden. Artikel 20 Absatz 3 unterwirft die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht. Artikel 19 Absatz 4 garantiert den Rechtsweg gegen jede Verletzung von Rechten durch die öffentliche Gewalt.

Diese Garantien sind auf der Ebene des materiellen Strafrechts nur unzureichend abgesichert. Es entsteht eine Paradoxie: Der Rechtsstaat, der den Bürger vor staatlicher Willkür schützen soll, verfügt über kein wirksames Instrumentarium, um diejenigen zur Verantwortung zu ziehen, die in seinem Namen Willkür ausüben.

Diese Paradoxie hat historische Gründe. Das Strafgesetzbuch des Deutschen Reiches wurde in einer Epoche geschaffen, in der der Staat als legitimierter Ordnungsgarant galt und die Vorstellung einer strafrechtlichen Verantwortlichkeit von Amtsträgern für strukturelles Fehlverhalten jenseits individueller Exzesse fremd war. Die Weimarer Republik übernahm diese Grundstruktur, ohne sie an die veränderten demokratischen Verhältnisse anzupassen. Auch die Bundesrepublik unterließ trotz der Erfahrungen des Nationalsozialismus eine grundlegende Reform. Dass die strafrechtliche Aufarbeitung des nationalsozialistischen Unrechts zu erheblichen Teilen auf der Grundlage alliierter Rechtsvorschriften, insbesondere des Kontrollratsgesetzes Nr. 10, erfolgen musste, offenbarte die Insuffizienz des deutschen Strafrechts, strukturelles Staatsunrecht mit eigenen Mitteln zu erfassen. Konsequenzen hat der Gesetzgeber hieraus bis heute nicht gezogen.

2. Die Insuffizienz der geltenden Amtsdelikte

Eine Bestandsaufnahme der geltenden Amtsdelikte ergibt einen ernüchternden Befund.

Die Rechtsbeugung nach § 339 StGB steht im Zentrum der strafrechtlichen Kontrolle der Rechtspflege. Der Bundesgerichtshof hat die Anwendungsschwelle jedoch so hoch angesetzt, dass der Tatbestand in der Praxis kaum noch zur Anwendung gelangt. Erforderlich ist nach ständiger Rechtsprechung ein elementarer Verstoß gegen die Rechtspflege, der auf einer bewussten und gewollten Abwendung vom Recht beruht. Diese Formel verlangt im Ergebnis den Nachweis eines direkten Vorsatzes zur Rechtsverletzung, der in der forensischen Praxis nur in den seltensten Fällen gelingt.

Die praktischen Konsequenzen dieser restriktiven Auslegung sind gravierend: Ein Richter, der systematisch Beweisanträge übergeht, den Vortrag einer Partei nicht zur Kenntnis nimmt und Sachverhalte nach Belieben konstruiert, bleibt strafrechtlich unangreifbar, solange ihm der Nachweis einer bewussten Rechtsbeugung nicht gelingt. Ein Staatsanwalt, der ein Ermittlungsverfahren trotz offenkundiger Indizien „mangels hinreichenden Tatverdachts" einstellt, ist strafrechtlich nicht greifbar, solange er sich auf eine vertretbare Rechtsauffassung berufen kann, und sei diese noch so fernliegend. Ob die „Selbstheilungskräfte" der Justiz — Rechtsmittel, Dienstaufsicht, Disziplinarrecht — diese Lücke in der Praxis hinreichend kompensieren, darf bezweifelt werden. Die Erfahrungen zahlreicher Betroffener sprechen dagegen.

Die übrigen Amtsdelikte erfassen jeweils nur Teilbereiche pflichtwidrigen Amtshandelns. Die Korruptionsdelikte der §§ 331 ff. StGB setzen eine Unrechtsvereinbarung voraus und versagen, wenn der Amtsträger nicht aus Eigennutz, sondern aus anderen Motiven pflichtwidrig handelt. § 344 StGB erfasst die Verfolgung Unschuldiger, setzt aber das Wissen des Täters um die Unschuld voraus. § 266 StGB erfordert eine spezifische Vermögensbetreuungspflicht, die bei allgemeinen Amtspflichten regelmäßig nicht gegeben ist.

Im Ergebnis gewährt das geltende Strafrecht dem Amtsträger einen faktischen Freibrief für pflichtwidriges Handeln, solange er seinen Vorsatz verbirgt und keine Bestechungsgelder annimmt.

3. Cum-Ex als Paradigma des Staatsversagens

Der Cum-Ex/Cum-Cum-Komplex mit einem geschätzten Schaden von über fünfzig Milliarden Euro für den deutschen Fiskus illustriert das Versagen der geltenden Kontroll- und Sanktionsmechanismen in paradigmatischer Weise. Die ehemalige Chefermittlerin Anne Brorhilker hat nach ihrem Ausscheiden aus dem Staatsdienst systemische Defizite beschrieben, die auf grundlegende Strukturprobleme verweisen.

Brorhilker beschrieb ein gravierendes Kontrolldefizit: Die Banken wüssten, dass niemand ihnen die Taten beweisen könne; es bestehe ein Kontrolldefizit, gleichgültig, welche Regeln man aufstelle. Sie beschrieb eine Behinderung der Aufklärung durch Verlagerung von Daten ins Ausland und falsche Angaben gegenüber Behörden. Sie beschrieb systemische Schwächen in der Justiz: Mangel an spezialisierten Staatsanwälten, häufige Personalwechsel, eine Konzentration auf kleinere Fälle, während die großen Fälle liegen blieben.

Die strafrechtliche Frage, die dieser Skandal aufwirft, ist folgende: Haben Amtsträger in Finanzämtern, Aufsichtsbehörden und der Justizverwaltung durch grob pflichtwidriges Handeln oder Unterlassen diesen Schaden ermöglicht oder dessen Aufklärung behindert? Nach geltendem Recht bleiben sie selbst dann straflos, wenn die Antwort auf diese Frage eindeutig bejaht werden müsste, sofern ihnen kein Vorsatz im Sinne der geltenden Tatbestände nachgewiesen werden kann.

4. Machtmissbrauch auf höchster Ebene

Neben der Lücke auf der Ebene des alltäglichen Verwaltungshandelns besteht eine zweite, nicht minder gravierende Lücke auf der Ebene des qualifizierten Machtmissbrauchs durch Hoheitsträger. Das geltende Strafrecht enthält keine in sich geschlossene Regelung zur Verantwortlichkeit oberster Entscheidungsträger für strukturellen oder systematischen Machtmissbrauch.

Die Hochverratsvorschriften der §§ 81 ff. StGB sind auf gewaltsame Umsturzhandlungen zugeschnitten und erfassen nicht die schleichende Erosion der verfassungsmäßigen Ordnung durch ihre eigenen Träger. Die Amtsdelikte erfassen individuelle Pflichtverletzungen, nicht jedoch die systematische Instrumentalisierung staatlicher Institutionen für parteipolitische oder sachfremde Zwecke.

In der rechtswissenschaftlichen Literatur ist dieses Strukturproblem seit Jahrzehnten diagnostiziert. Die Tendenz der politischen Klasse, staatliche Institutionen für eigene Zwecke zu instrumentalisieren, die Ämterpatronage als Herrschaftsinstrument einzusetzen und die Kontrolle über die Kontrolleure zu erlangen, ist hinlänglich beschrieben. Dass der Verfassungsschutz als dem Innenminister und damit einem Parteipolitiker unterstellte Behörde konkurrierende Parteien beobachtet, ist nur das sichtbarste Symptom eines Problems, das die Integrität des demokratischen Wettbewerbs gefährdet.

5. Die Erosion der Meinungsfreiheit durch private Akteure

Zu den beiden genannten Schutzlücken tritt eine dritte, die erst in jüngerer Zeit in ihrer vollen Tragweite erkennbar geworden ist: die Gefährdung der Meinungsfreiheit durch private Akteure mit marktbeherrschender Kommunikationsmacht. Digitale Plattformen verfügen über eine Reichweite und eine Steuerungsmacht über den öffentlichen Diskurs, die derjenigen traditioneller Medien in vieler Hinsicht überlegen ist. Der Ausschluss von einer marktbeherrschenden Plattform kann für den Betroffenen einem faktischen Ausschluss aus dem öffentlichen Diskurs nahekommen.

Das geltende Recht bietet gegen diese Form der Meinungsfreiheitsbeeinträchtigung keinen hinreichenden Schutz und enthält insbesondere keine wirksamen Sanktionen für den Fall, dass staatliche Stellen ihrer verfassungsrechtlichen Schutzpflicht nicht nachkommen oder sogar der Staat selbst dafür sorgt, dass bestimmte Meinungen aus dem Diskursraum vollends verschwinden und entsprechenden Einfluss auf digitale Plattformen ausübt.

III. Der Entwurf Maaßen: Analyse und Einordnung

1. Regelungsgegenstand und Grundkonzeption

Der Entwurf eines Zensurbekämpfungsgesetzes umfasst drei Regelungskomplexe von unterschiedlichem Gewicht.

Der erste und umfangreichste Komplex betrifft die Schaffung eines neuen Abschnitts „Machtmissbrauch, Regierungskriminalität" im Strafgesetzbuch mit fünfzehn neuen Tatbeständen (§§ 359 bis 373). Diese reichen vom „Hochverrat durch Herrschaftsträger" über „Demokratiesabotage", „Einführung von Zensur" und „Politische Verfolgung" bis zur „Schädigung des Volksvermögens". Der zweite Komplex betrifft die Abschaffung des externen Weisungsrechts gegenüber den Staatsanwaltschaften durch Neufassung des § 147 GVG. Der dritte Komplex betrifft die grundlegende Neuausrichtung des Bundesverfassungsschutzgesetzes, einschließlich eines Verbots der Beobachtung politischer Parteien, eines Verbots öffentlicher Äußerungen des Verfassungsschutzes zu politischen Themen und der Einführung von Schadensersatz- und Wiedergutmachungsansprüchen für Betroffene rechtswidriger Überwachungsmaßnahmen.

Die Grundkonzeption des Entwurfs beruht auf der Einführung eines neuen Personenkreises, des „Herrschaftsträgers", der oberste Funktionsträger des Staates erfasst und für diese eine gesteigerte strafrechtliche Verantwortlichkeit begründet. Dieser Ansatz ist in seiner Grundidee überzeugend: Wer auf der höchsten Ebene staatlicher Machtausübung tätig ist, trägt eine besondere Verantwortung, deren Verletzung mit besonderen Sanktionen belegt werden sollte.

2. Überzeugende Elemente

Mehrere Elemente des Entwurfs verdienen aus dogmatischer Sicht Zustimmung.

Die Abschaffung des externen Weisungsrechts gegenüber den Staatsanwaltschaften gehört zu den am wenigsten kontroversen und zugleich wichtigsten Reformforderungen des Entwurfs. Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 27. Mai 2019 in der Rechtssache C-508/18 festgestellt, dass die deutschen Staatsanwaltschaften nicht die für die Ausstellung Europäischer Haftbefehle erforderliche Unabhängigkeit von der Exekutive bieten. Die Abschaffung des Weisungsrechts beseitigt dieses europarechtswidrige Defizit und entspricht der Praxis der Mehrzahl europäischer Staaten.

Die Tatbestände der Einführung von Zensur und der politischen Verfolgung schließen Regelungslücken, die angesichts der menschenrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland nicht länger hinnehmbar sind. Die Anknüpfung an die Genfer Flüchtlingskonvention bei der Definition der politischen Verfolgung ist dogmatisch innovativ und stellt eine überzeugende Rezeption völkerrechtlicher Standards dar. Die Überlegung, dass ein Staat, der von Flüchtlingen den Nachweis politischer Verfolgung erwartet, um ihnen Schutz zu gewähren, die gleichen Maßstäbe an sich selbst anlegen muss, ist in sich schlüssig.

Die Neuordnung des Verfassungsschutzrechts adressiert das Strukturproblem der parteipolitischen Instrumentalisierung des Verfassungsschutzes. Die Analogie zum Watergate-Skandal, die der Entwurf zieht, ist nicht unberechtigt: Wenn eine dem Innenminister unterstellte Behörde konkurrierende Parteien beobachtet, besteht eine strukturelle Gefahr der parteipolitischen Instrumentalisierung, die mit dem Gebot staatlicher Neutralität im Parteienwettbewerb schwer vereinbar ist.

3. Dogmatische Einwände

Dem Entwurf sind zugleich einige erhebliche dogmatische Einwände entgegenzuhalten.

a) Bestimmtheitsmängel

Mehrere zentrale Tatbestandsmerkmale dürften nicht dem Bestimmtheitsgebot des Artikels 103 Absatz 2 des Grundgesetzes genügen. Der Begriff des „erkennbar schweren Schadens" in § 360 Absatz 1 des Entwurfs lässt offen, nach welchen Kriterien die Schwere des Schadens zu beurteilen ist und wann ein Schaden „erkennbar" ist. Politische Entscheidungen von Gewicht sind regelmäßig mit Risiken verbunden, deren Verwirklichung ex ante schwer absehbar ist. Es fehlen objektive Abgrenzungskriterien, anhand derer die Strafgerichte die Grenze zwischen strafbarem Machtmissbrauch und fehlerhafter, aber nicht strafbarer politischer Entscheidung ziehen könnten.

In dieselbe Richtung weist das Merkmal der „Absicht, eine politische Ideologie durchzusetzen" in § 360 Absatz 1 Satz 2. In einer parlamentarischen Demokratie beruht jede politische Entscheidung auf weltanschaulichen Grundannahmen. Die Kriminalisierung ideologisch motivierten Handelns widerspricht dem Wesen demokratischer Politik, die gerade darin besteht, unterschiedliche Vorstellungen des Gemeinwohls in einem geregelten Verfahren gegeneinander abzuwägen und zu einer Entscheidung zu führen.

Der Begriff „konspirativ" in § 361 des Entwurfs ist in der Begründung als „geheim gehalten oder getäuscht" definiert, was potenziell jede vertrauliche diplomatische Verhandlung erfassen würde. Außenpolitik erfordert Vertraulichkeit, und die Grenze zwischen legitimer Diskretion und strafbarer Konspiration bedarf präziserer Kriterien.

b) Grundrechtskollisionen

Die Einbeziehung von „Medienschaffenden" als Täterkreis in die §§ 362, 364 Absatz 2 und 371 des Entwurfs steht in Spannung zur Pressefreiheit nach Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes. Die Pressefreiheit schützt die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt betont, dass die Presse ihre Kontrollfunktion nur erfüllen kann, wenn sie frei von der Furcht vor staatlichen Sanktionen arbeiten kann.

Die vorgesehene Einbeziehung würde Journalisten einem permanenten Strafbarkeitsrisiko aussetzen, dessen einschüchternde Wirkung auf die Berichterstattung mit der Funktion der Pressefreiheit als „Wachhund der Demokratie" schwer vereinbar wäre. Es liegt eine innere Spannung darin, dass ein Gesetzentwurf, der die Meinungsfreiheit schützen will, zugleich die Pressefreiheit gefährdet.

Die in § 362 Absatz 3 des Entwurfs vorgesehene Kriminalisierung von Wahlkampfaussagen, die der Kandidat „nicht erfüllen will", wirft das Problem der inneren Tatsachen auf. Der Nachweis, dass ein Kandidat bereits im Zeitpunkt seiner Wahlkampfaussage den festen Vorsatz hatte, diese nicht einzuhalten, ist praktisch nicht zu führen. Die Vorschrift droht entweder an der Beweisbarkeit zu scheitern oder zu einer generellen Kriminalisierung gebrochener Wahlversprechen zu führen, die mit der Freiheit des Mandats nach Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar wäre.

Die in § 370 des Entwurfs vorgesehene Kriminalisierung historischer Vergleiche mit dem Nationalsozialismus steht mit der Meinungsfreiheit ebenfalls in Konflikt. Historische Vergleiche, auch überspitzte und sachlich fragwürdige, gehören nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum geschützten Bereich der Meinungsfreiheit, solange sie nicht den Charakter einer reinen Formalbeleidigung oder Schmähkritik annehmen. Der zivilrechtliche Rechtsschutz bietet für Fälle unberechtigter Ehrverletzung nach hiesiger Ansicht ein hinreichendes Instrumentarium.

c) Systematische Inkohärenzen

Die Definition des „Herrschaftsträgers" in § 11 Absatz 1 Nummer 2b des Entwurfs umfasst Mitglieder der Europäischen Kommission und Richter des Europäischen Gerichtshofs. Diese Einbeziehung scheitert an der Immunität dieser Funktionsträger nach dem Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union. Deutsche Strafgerichte hätten keine Jurisdiktion über ihr Handeln in Ausübung des Amtes. Die Einbeziehung von Richtern des Bundesverfassungsgerichts wirft die zusätzliche Frage auf, ob eine strafrechtliche Verfolgung von Verfassungsrichtern für ihre Rechtsprechungstätigkeit mit der richterlichen Unabhängigkeit vereinbar wäre. Die Anforderungen dürften hier höher sein, als bei Richtern der unteren Instanzen.

Die vorgeschlagene Streichung des § 129 Absatz 3 Nummer 1 StGB, der die Anwendung des Vereinigungsstrafrechts auf politische Parteien ausschließt, berührt das Parteienprivileg des Artikels 21 des Grundgesetzes. Das Bundesverfassungsgericht hat das ausschließliche Entscheidungsmonopol über die Verfassungswidrigkeit von Parteien für sich beansprucht. Die Streichung der Privilegierung würde es Strafgerichten ermöglichen, Parteien faktisch als „kriminelle Vereinigungen" zu qualifizieren und damit dieses Monopol zu umgehen.

Die vorgesehene Aufhebung des Digitale-Dienste-Gesetzes kollidiert mit dem Unionsrecht. Das Gesetz setzt die Verordnung (EU) 2022/2065 um, die als unmittelbar anwendbare EU-Verordnung nicht durch Aufhebung des nationalen Umsetzungsgesetzes außer Kraft gesetzt werden kann. Die Änderungen wären auf politischer Ebene anzugehen.

d) Unverhältnismäßige Rechtsfolgen

Der unbefristete Entzug des aktiven und passiven Wahlrechts sowie des Rechts auf „politische Betätigung" in § 45c Satz 2 des Entwurfs dürfte mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar sein. Das Wahlrecht gehört zu den elementaren politischen Rechten des Staatsbürgers. Ein dauerhafter Entzug kommt einer „bürgerlichen Todesstrafe" gleich, die dem Grundgesetz fremd ist. Die Figur eines Verbots „politischer Betätigung" ist im deutschen Recht ohne Vorbild und wirft die Frage auf, welche konkreten Handlungen sie erfassen soll — die Teilnahme an einer Demonstration, das Verfassen eines Leserbriefs, die Mitgliedschaft in einem Verein? Die Vorschrift ist weder hinreichend bestimmt noch verhältnismäßig.

e) Terminologische Fragen

Der in §§ 372 und 373 des Entwurfs verwendete Begriff „Volksvermögen" entstammt dem Strafrecht der Deutschen Demokratischen Republik. Ungeachtet der inhaltlichen Verschiedenheit der Vorschriften ist die terminologische Anleihe bei der Rechtsordnung eines Unrechtsstaats geeignet, den Entwurf angreifbar zu machen. Der rechtsstaatlich neutrale Begriff „Staatsvermögen" oder „Vermögenswerte der öffentlichen Hand" vermeidet diese Konnotation.

IV. Der Entwurf Seyfarth: Analyse und Einordnung

1. Regelungsgegenstand und Grundkonzeption

Der Entwurf eines Amtsmissbrauchstatbestands verfolgt einen anderen Ansatz als der Entwurf Maaßen. Während Maaßen sich auf die höchste Ebene staatlicher Machtausübung konzentriert und dort spezifische Tatbestände für qualifizierten Machtmissbrauch schafft, adressiert Seyfarth die Schutzlücke auf der Ebene des alltäglichen Verwaltungshandelns. Der Entwurf schafft einen allgemeinen Tatbestand des Amtsmissbrauchs, der alle Amtsträger erfasst und sowohl vorsätzliches als auch leichtfertiges Handeln unter Strafe stellt.

Die Grundkonzeption beruht auf der Einsicht, dass die praktisch bedeutsamste Lücke des geltenden Amtsstrafrechts nicht im Fehlen von Tatbeständen für spektakuläre Fälle des Machtmissbrauchs liegt, sondern in der Straflosigkeit alltäglicher Pflichtverletzungen, die den Bürger in seinen Rechten beeinträchtigen, ohne dass der Nachweis eines Vorsatzes gelingt. Rechtswidrige Verwaltungsakte, verschleppte Verfahren, ignorierte Beweismittel, pflichtwidrige Einstellungsverfügungen — all dies bleibt nach geltendem Recht strafrechtlich sanktionslos, solange dem Amtsträger kein Vorsatz nachgewiesen werden kann.

2. Die Leichtfertigkeit als dogmatische Innovation

Das dogmatische Herzstück des Entwurfs ist die Einführung der Leichtfertigkeit als Verschuldensform. Leichtfertigkeit bezeichnet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs einen erhöhten Grad von Fahrlässigkeit, der etwa der groben Fahrlässigkeit im bürgerlichen Recht entspricht. Leichtfertig handelt, wer die gebotene Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße verletzt und das, was im gegebenen Fall jedem einleuchten muss, unbeachtet lässt.

Diese Verschuldensform ist dem deutschen Strafrecht nicht fremd. Sie findet sich in zahlreichen Tatbeständen, etwa in § 264 Absatz 5 StGB (Subventionsbetrug), § 283 Absatz 4 StGB (Bankrott) und § 370 Absatz 1 Nummer 2 AO (Steuerhinterziehung durch Unterlassen). Der Gesetzgeber verwendet sie typischerweise dort, wo er eine gesteigerte Sorgfaltspflicht statuiert hat, deren grobe Verletzung auch bei fehlendem Vorsatz strafwürdig erscheint.

Die Übertragung auf den Bereich der Amtsdelikte ist dogmatisch konsequent. Amtsträger tragen kraft ihrer Stellung eine gesteigerte Verantwortung gegenüber den Bürgern. Diese Verantwortung entspricht der besonderen Treuepflicht, die Artikel 33 Absatz 4 des Grundgesetzes mit der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse verknüpft. Die Kehrseite dieser gesteigerten Verantwortung ist eine erhöhte Sorgfaltspflicht, deren grobe Verletzung strafwürdig ist.

Zugleich gewährleistet die Schwelle der Leichtfertigkeit, dass nicht jeder Fehler eines Amtsträgers kriminalisiert wird. Einfache Fahrlässigkeit, also die bloße Verletzung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt, bleibt straflos. Erfasst werden nur qualifizierte Pflichtverletzungen, die sich von gewöhnlichen Fehlern deutlich abheben, nämlich Fälle, in denen der Amtsträger das, was im gegebenen Fall jedem einleuchten muss, unbeachtet lässt.

Die rechtsvergleichende Perspektive stützt den Ansatz, wenn auch dort Vorsatz im subjektiven Tatbestand verlangt wird. Zahlreiche europäische Rechtsordnungen kennen einen eigenständigen Amtsmissbrauchstatbestand, namentlich Österreich in § 302 des dortigen Strafgesetzbuches, Italien in Artikel 323 des Codice Penale und Frankreich in Artikel 432-4 des Code Pénal. Die Einführung eines solchen Tatbestands im deutschen Recht vollzieht eine Annäherung an diese europäische Rechtstradition.

3. Die praktische Dimension: Richter und Staatsanwälte

Von besonderer praktischer Bedeutung ist die Einbeziehung von Richtern und Staatsanwälten in den Täterkreis des Entwurfs. Seyfarth hat in seinen Ausführungen auf Erfahrungen verwiesen, die jedem Praktiker vertraut sein dürften: erstinstanzliche Urteile, in denen Vortrag, Verfahrensrechte oder sonst relevante Umstände grob ignoriert werden, und Staatsanwälte, die Verfahren trotz offenkundiger Indizien „mangels hinreichenden Tatverdachts" einstellen.

Der Entwurf reagiert auf diese Missstände, indem er neben dem allgemeinen Tatbestand auch spezifische Regelbeispiele für Richter und Staatsanwälte vorsieht. So soll ein besonders schwerer Fall unter anderem dann vorliegen, wenn ein Richter in einem Strafverfahren die Freiheit des Betroffenen gefährdet oder entzieht oder wenn ein Staatsanwalt ein Verfahren einleitet, obwohl offensichtlich kein hinreichender Tatverdacht besteht und die Maßnahme erkennbar sachfremden Zwecken dient, ebenso wenn ein Staatsanwalt ein Verfahren einstellt, obwohl ein hinreichender Tatverdacht offensichtlich gegeben ist und die Nichtverfolgung erkennbar sachfremden Zwecken dient.

Die Frage, ob die Einbeziehung von Richtern mit der richterlichen Unabhängigkeit nach Artikel 97 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar ist, wird vom Entwurf in der Begründung angesprochen, aber nicht vollständig ausgearbeitet. Es gilt insoweit: Die richterliche Unabhängigkeit schützt die sachliche Unabhängigkeit des Richters bei der inhaltlichen Entscheidungsfindung. Sie ist ein Schutzrecht der Rechtssuchenden, kein Standesprivileg der Richterschaft. Sie begründet keine Straffreiheit für grob pflichtwidriges Verfahrenshandeln, das in keinem sachlichen Zusammenhang mit dem Inhalt der richterlichen Entscheidung steht.

4. Korrekturbedürftige Elemente

Auch dieser Entwurf weist noch einige dogmatische Schwächen auf, die es zu korrigieren gilt.

Die Formulierung „um ... zu beeinträchtigen" in der Tatbestandsfassung suggeriert ein Absichtsmerkmal, das mit der Leichtfertigkeit als Verschuldensform systematisch nicht vereinbar ist. Wer leichtfertig handelt, kann begrifflich nicht gleichzeitig absichtlich handeln. Die Formulierung bedarf einer Korrektur hin zu einer kausalen Verknüpfung (etwa: „und dadurch ... beeinträchtigt").

Die Anordnung der Versuchsstrafbarkeit ist bei einem Leichtfertigkeitsdelikt dogmatisch problematisch. Der Versuch erfordert nach § 22 StGB einen Tatentschluss, der bei Fahrlässigkeit begrifflich nicht existiert. Eine Beschränkung der Versuchsstrafbarkeit auf die vorsätzliche Begehung erscheint geboten.

Die Unterlassungsstrafbarkeit folgt nach dem Entwurf aus den allgemeinen Grundsätzen des § 13 StGB. Bei Amtsträgern ist jedoch häufig unklar, wann eine Garantenstellung besteht, die das Unterlassen dem aktiven Tun gleichstellt. Eine klarstellende Regelung zur Garantenstellung von Amtsträgern wäre der Rechtssicherheit dienlich.

Der Entwurf enthält keine verfahrensrechtlichen Regelungen zur Durchsetzung des materiellen Rechts. Angesichts der systemimmanenten Interessenkonflikte bei der Strafverfolgung von Justizangehörigen erscheint eine Ergänzung um besondere Zuständigkeitsvorschriften, ein qualifiziertes Klageerzwingungsverfahren und besondere Begründungspflichten bei Einstellungsverfügungen erforderlich.

V. Zwischenergebnis: Die Komplementarität der Entwürfe

Die Analyse beider Entwürfe ergibt einen klaren Befund: Sie adressieren unterschiedliche, aber komplementäre Regelungsbereiche und weisen jeweils spezifische Stärken und Schwächen auf.

Der Entwurf Maaßen hat seine Stärken in der Adressierung des qualifizierten Machtmissbrauchs auf höchster politischer Ebene, in der Schaffung spezifischer Tatbestände für Zensur und politische Verfolgung, in der Abschaffung des externen Weisungsrechts und in der Neuordnung des Verfassungsschutzes. Seine Schwächen liegen in den Bestimmtheitsmängeln, den Grundrechtskollisionen, den systematischen Inkohärenzen und den unverhältnismäßigen Rechtsfolgen.

Der Entwurf Seyfarth hat seine Stärken in der Einführung der Leichtfertigkeit als Verschuldensform, in der systematischen Kohärenz mit der bestehenden Dogmatik der Amtsdelikte, in der Einbeziehung von Richtern und Staatsanwälten und in den abgestuften Strafrahmen. Seine Schwächen liegen in der Tatbestandsstruktur, in der fehlenden verfahrensrechtlichen Absicherung und in der unvollständigen Ausarbeitung der Abgrenzung zur richterlichen Unabhängigkeit.

Eine Verbesserung beider Lösungsansätze erfordert die Integration beider Vorschläge in ein kohärentes Gesamtkonzept, das die jeweiligen Stärken vereint und ihre Schwächen korrigiert. Dieses Konzept wird im zweiten Teil dieses Beitrags unter der Bezeichnung „Rechtsstaatsschutzgesetz" entwickelt und in Gänze im Stil einer Bundestagsdrucksache in einem gesonderten Beitrag vorgestellt. Es beruht auf einem dreistufigen System: Der allgemeine Amtsmissbrauchstatbestand nach dem Vorbild des Entwurfs Seyfarth bildet die Grundlage. Die spezifischen Tatbestände für Machtmissbrauch durch Hoheitsträger nach dem Vorbild des Entwurfs Maaßen bilden die zweite Stufe. Verfahrensrechtliche Sicherungen, die beiden Entwürfen fehlen, bilden die dritte Stufe.

VI. Das Rechtsstaatsschutzgesetz als kohärentes Gesamtkonzept

1. Die Architektur des dreistufigen Systems

Die Integration der Entwürfe Maaßen und Seyfarth in ein kohärentes Gesamtkonzept erfordert zunächst eine Entscheidung über die systematische Einordnung der neuen Tatbestände im Strafgesetzbuch. Beide Entwürfe schlagen unterschiedliche Lösungen vor: Maaßen will einen vollständig neuen Abschnitt „Machtmissbrauch, Regierungskriminalität" nach § 358 einfügen, Seyfarth ordnet seinen Amtsmissbrauchstatbestand nach § 339 in den bestehenden Abschnitt über Straftaten im Amt ein.

Die für das Rechtsstaatsschutzgesetz gewählte Lösung verbindet beide Ansätze, ohne die bestehende Systematik des Strafgesetzbuches zu sprengen. Die allgemeinen Amtsmissbrauchstatbestände werden als §§ 339a bis 339d unmittelbar nach der Rechtsbeugung eingeordnet, womit ihre dogmatische Verwandtschaft zu den bestehenden Amtsdelikten betont wird. Die spezifischen Tatbestände für Machtmissbrauch durch Hoheitsträger werden als §§ 353a bis 353p innerhalb des bestehenden dreißigsten Abschnitts eingeordnet, womit ihre Zugehörigkeit zum Bereich der Straftaten im Amt klargestellt und zugleich die Schaffung eines systematisch isolierten neuen Abschnitts vermieden wird. Diese Einordnung hat den Vorteil, dass die neuen Tatbestände systematisch an die bestehenden Amtsdelikte anknüpfen und von der zu diesen entwickelten Dogmatik profitieren, anstatt ein dogmatisches Neuland zu betreten, dessen Konturen erst durch eine jahrelange Rechtsprechungsentwicklung hätten geklärt werden müssen.

Das dreistufige System folgt dem Grundsatz, dass die strafrechtliche Verantwortlichkeit mit der Schwere des Unrechts und der Höhe der Stellung des Täters steigen muss. Die erste Stufe bilden die §§ 339a bis 339d, die den allgemeinen Amtsmissbrauch erfassen und sich an alle Amtsträger richten. Innerhalb dieser Stufe differenziert das Gesetz zwischen vorsätzlichem Handeln, das mit einer Freiheitsstrafe von bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bedroht ist, und leichtfertigem Handeln, das mit einer Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bedroht ist. Die zweite Stufe bilden die Qualifikationstatbestände des § 339b für besonders schwere Fälle, die einen Strafrahmen von sechs Monaten bis zu zehn Jahren vorsehen, sowie der Unterlassungstatbestand des § 339c, der das institutionelle Versagen auf der Ebene der Behördenleitung erfasst. Die dritte Stufe bilden die §§ 353a bis 353p, die spezifische Tatbestände für qualifizierten Machtmissbrauch durch Hoheitsträger enthalten und Strafrahmen von einem Jahr bis zu lebenslanger Freiheitsstrafe vorsehen.

Diese Stufenfolge gewährleistet, dass die strafrechtliche Reaktion dem Unrechtsgehalt der Tat entspricht. Der Sachbearbeiter, der leichtfertig einen rechtswidrigen Bescheid erlässt, wird anders bestraft als der Minister, der vorsätzlich die Strafverfolgung behindert. Die Abstufung ist zugleich Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes: Je höher die Stellung des Täters und je schwerer die Tat, desto schärfer die Sanktion.

2. Der allgemeine Amtsmissbrauch: §§ 339a bis 339d

Die §§ 339a bis 339d des Rechtsstaatsschutzgesetzes übernehmen die Grundkonzeption des Entwurfs Seyfarth und entwickeln sie in mehreren Punkten fort.

a) Die Korrektur des Finalitätsproblems

Die bedeutsamste dogmatische Korrektur betrifft die Tatbestandsstruktur. Die Formulierung „um ... zu beeinträchtigen" des Entwurfs Seyfarth ist durch die kausale Verknüpfung „und dadurch" ersetzt worden. Diese Änderung ist nicht bloß redaktioneller Natur, sondern berührt die dogmatische Grundstruktur des Tatbestands. Das Finalitätsmerkmal „um ... zu" impliziert nach allgemeiner Auslegung ein Absichtsmerkmal, das den Täter auf einen bestimmten Erfolg richten muss. Eine solche Absichtsstruktur ist mit der Leichtfertigkeit als Verschuldensform begrifflich unvereinbar, denn wer leichtfertig handelt, verfolgt gerade keinen bestimmten Erfolg, sondern ignoriert die Gefahr eines Erfolgs, die sich ihm aufdrängen müsste.

Die kausale Verknüpfung „und dadurch" vermeidet diese Inkompatibilität. Sie verlangt lediglich, dass die Pflichtverletzung kausal für die Rechtsbeeinträchtigung ist, ohne ein darüber hinausgehendes Absichtsmerkmal vorauszusetzen. Diese Struktur ist sowohl mit dem Vorsatz als auch mit der Leichtfertigkeit kompatibel: Der vorsätzlich handelnde Täter kennt und will die Pflichtverletzung und nimmt die Rechtsbeeinträchtigung zumindest billigend in Kauf. Der leichtfertig handelnde Täter verletzt seine Pflichten in besonders grobem Maße und verursacht dadurch eine Rechtsbeeinträchtigung, die er bei pflichtgemäßem Verhalten hätte erkennen und vermeiden müssen.

b) Die Differenzierung der Verschuldensformen

Das Rechtsstaatsschutzgesetz differenziert innerhalb des § 339a zwischen vorsätzlichem Handeln in Absatz 1 und leichtfertigem Handeln in Absatz 2 mit jeweils eigenständigen Strafrahmen. Diese Differenzierung ist gegenüber dem Entwurf Seyfarth, der die Leichtfertigkeit lediglich als subjektives Tatbestandsmerkmal innerhalb eines einheitlichen Tatbestands normiert, systematisch vorzugswürdig. Sie macht den Unterschied im Verschuldensgrad auch im Strafrahmen sichtbar und erleichtert den Strafgerichten die Strafzumessung.

Die Versuchsstrafbarkeit ist konsequenterweise auf die vorsätzliche Tat beschränkt. § 339a Absatz 3 bestimmt: „Der Versuch der vorsätzlichen Tat ist strafbar." Diese Formulierung beseitigt das dogmatische Problem eines „leichtfertigen Versuchs", der nach allgemeinen Grundsätzen nicht konstruierbar ist, da dem Versuch begrifflich ein Tatentschluss zugrunde liegen muss, der bei Leichtfertigkeit gerade fehlt.

c) Das Antragserfordernis

Eine Neuerung gegenüber dem Entwurf Seyfarth ist die Einführung eines Antragserfordernisses in § 339a Absatz 4. Die Tat wird grundsätzlich nur auf Antrag verfolgt, es sei denn, dass ein besonderes öffentliches Interesse an der Strafverfolgung besteht. Diese Konstruktion dient einem doppelten Zweck. Sie schützt die Verwaltung vor einer Flut von Strafanzeigen, die das Verwaltungshandeln lähmen könnte, ohne jedoch die Strafverfolgung von der Mitwirkung des Verletzten abhängig zu machen, wenn gewichtige öffentliche Interessen berührt sind.

Die Regelbeispiele für das besondere öffentliche Interesse erfassen die praktisch wichtigsten Fallgruppen: den Fall, dass Richter oder Staatsanwälte als Täter handeln, den Fall, dass mehrere Personen betroffen sind, den Fall, dass die Tat im Zusammenhang mit der Grundrechtsausübung steht, und den Fall, dass das Vertrauen der Allgemeinheit in die Integrität der Verwaltung erschüttert wird. Diese Regelbeispiele sind nicht abschließend, sondern lassen Raum für die Anerkennung weiterer Fälle des besonderen öffentlichen Interesses durch die Strafverfolgungsbehörden und Gerichte.

d) Die Qualifikation des § 339b

Die Qualifikation des § 339b übernimmt die Regelbeispiele des Entwurfs Seyfarth und ergänzt sie um spezifische Tatbestände für Richter und Staatsanwälte. Diese Ergänzung ist von erheblicher praktischer Bedeutung, da sie die in der Praxis am häufigsten vorkommenden Formen des Justizmissbrauchs ausdrücklich benennt und damit den Strafverfolgungsbehörden eine klare Handlungsgrundlage gibt.

Die Regelbeispiele für Staatsanwälte in § 339b Absatz 2 — sachfremde Verfahrenseinleitung und sachfremde Verfahrenseinstellung — bilden dabei ein Paar, das beide Richtungen des staatsanwaltschaftlichen Missbrauchs erfasst. Die sachfremde Verfahrenseinleitung betrifft den Fall, dass ein Ermittlungsverfahren nicht der Aufklärung einer Straftat, sondern der Einschüchterung oder Schädigung des Beschuldigten dient. Die sachfremde Verfahrenseinstellung betrifft den spiegelbildlichen Fall, dass ein offensichtlich begründetes Verfahren aus sachfremden Gründen nicht weiterverfolgt wird. Beide Konstellationen sind in der Praxis nicht selten und blieben nach geltendem Recht weitgehend sanktionslos.

e) Der Unterlassungstatbestand des § 339c

Der eigenständige Unterlassungstatbestand des § 339c geht über den Entwurf Seyfarth hinaus, der die Unterlassungsstrafbarkeit lediglich mittelbar über die Formulierung „Handlung vornimmt oder unterlässt" andeutet. § 339c differenziert zwischen dem individuellen Unterlassen in Absatz 1, das das pflichtwidrige Nichteinschreiten gegen bekannten Missbrauch, das Unterlassen von Kontroll- und Aufsichtspflichten und das Unterlassen gebotener Entscheidungen erfasst, und dem institutionellen Versagen in Absatz 2, das die Unterlassung organisatorischer Maßnahmen zur Verhinderung systematischen Missbrauchs erfasst.

Die Unterscheidung zwischen individuellem und institutionellem Versagen ist für die Praxis von erheblicher Bedeutung. Im Cum-Ex-Komplex wäre der einzelne Finanzbeamte, der seinen Verdacht pflichtgemäß gemeldet hat, nach § 339c Absatz 1 nicht strafbar, wohl aber der Vorgesetzte, der die Meldung ignoriert hat, und die Behördenleitung, die es pflichtwidrig unterlassen hat, wirksame Kontrollstrukturen zu schaffen. Diese Differenzierung entspricht dem Grundsatz, dass die strafrechtliche Verantwortlichkeit an die individuelle Pflichtwidrigkeit und nicht an die bloße Zugehörigkeit zu einer Behörde anknüpft.

f) Die ergänzenden Bestimmungen des § 339d

§ 339d enthält drei Regelungen, die die praktische Wirksamkeit der neuen Tatbestände erheblich stärken.

Die Verjährungsregelung in Absatz 1, die den Verjährungsbeginn an die Kenntnis des Verletzten knüpft, reagiert auf das bei Amtsdelikten häufige Problem, dass der Verletzte erst mit erheblicher Verzögerung von der Tat erfährt. Ein Bürger, dessen Verwaltungsakte rechtswidrig war, erfährt dies möglicherweise erst nach Jahren, wenn er im Rahmen eines Verwaltungsrechtsstreits Akteneinsicht erhält und dabei die pflichtwidrige Sachbehandlung erkennt. Die absolute Verjährungsgrenze von zehn Jahren nach Beendigung der Tat gewährleistet Rechtssicherheit.

Die Klarstellung der Garantenstellung in Absatz 3 Satz 1 beseitigt die bisherige Unsicherheit über das Vorliegen einer Garantenstellung bei Amtsträgern und schafft eine klare dogmatische Grundlage für die Unterlassensstrafbarkeit.

Die Abgrenzung zur richterlichen Unabhängigkeit in Absatz 3 Sätze 2 und 3 nimmt die verfassungsrechtlich gebotene Klarstellung in den Gesetzestext selbst auf, anstatt sie der Begründung oder der Rechtsprechung zu überlassen. Die Formulierung, dass die richterliche Unabhängigkeit „die sachliche Unabhängigkeit des Richters bei der Entscheidungsfindung" schützt, „nicht jedoch die Verantwortlichkeit für grob pflichtwidriges Verfahrenshandeln, das in keinem sachlichen Zusammenhang mit dem Inhalt der richterlichen Entscheidung steht", zieht die entscheidende Grenze mit hinreichender Präzision.

3. Der qualifizierte Machtmissbrauch: §§ 353a bis 353p

Die §§ 353a bis 353p übernehmen die Grundideen des Entwurfs Maaßen, unterwirft sie aber einer dogmatischen Überarbeitung, die die zuvor identifizierten Schwachstellen korrigiert.

a) Verfassungsverrat statt Hochverrat (§ 353a)

Der Tatbestand des Verfassungsverrats ersetzt den von Maaßen vorgeschlagenen „Hochverrat durch Herrschaftsträger". Die Umbenennung ist nicht bloß terminologischer Natur. Sie verdeutlicht, dass es nicht um eine Erweiterung der bestehenden Hochverratstatbestände der §§ 81, 82 StGB geht, sondern um einen eigenständigen Tatbestand, der eine andere Konstellation erfasst: die Beseitigung der in Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes geschützten Grundsätze durch einen Hoheitsträger, der sich dabei der ihm von der Verfassung selbst eingeräumten Mittel bedient.

Die tatbestandliche Präzisierung gegenüber dem Entwurf Maaßen ist erheblich. Während § 359 des Entwurfs Maaßen die Beseitigung der verfassungsmäßigen Ordnung „auch auf friedlichem Wege" erfasst und damit potentiell jede weitreichende Verfassungsänderung unter Strafandrohung stellt, beschränkt § 353a des Rechtsstaatsschutzgesetzes die Strafbarkeit auf zwei klar umrissene Konstellationen: das Handeln außerhalb der verfassungsmäßig vorgesehenen Verfahren und die offensichtlich missbräuchliche Instrumentalisierung dieser Verfahren. Die erste Alternative erfasst revolutionäre Bestrebungen, die sich von vornherein außerhalb der Verfassungsordnung bewegen. Die zweite Alternative erfasst den subtileren Fall des Missbrauchs verfassungsrechtlicher Verfahren zu ihrer eigenen Abschaffung. Das Merkmal „offensichtlich missbräuchlich" stellt sicher, dass nicht jede kontroverse Nutzung verfassungsrechtlicher Verfahren erfasst wird, sondern nur Fälle, in denen der Missbrauchscharakter auf der Hand liegt.

Die Bezugnahme auf die Grundsätze des Artikels 79 Absatz 3 und die Beschränkung auf deren „Wesensgehalt" grenzt den Tatbestand präzise von zulässigen Verfassungsänderungen ab. Änderungen, die diese Grundsätze berühren, aber nicht in ihrem Kern antasten, sind nicht erfasst. Ein Hoheitsträger, der eine Föderalismusreform anstrebt, die die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern verschiebt, macht sich nicht strafbar, solange die Gliederung des Bundes in Länder und deren grundsätzliche Mitwirkung bei der Gesetzgebung erhalten bleiben. Ein Hoheitsträger, der die Abschaffung der Gewaltenteilung oder die Aufhebung der Grundrechtsbindung der Gesetzgebung anstrebt, macht sich dagegen strafbar, sofern er außerhalb der verfassungsmäßig vorgesehenen Verfahren handelt oder diese missbräuchlich instrumentalisiert.

b) Sabotage des Gemeinwohls statt Hochverräterische Sabotage (§ 353b)

Die Neufassung der „Hochverräterischen Sabotage" als „Sabotage des Gemeinwohls" korrigiert die schwerwiegendsten Bestimmtheitsmängel des § 360 des Entwurfs Maaßen. An die Stelle des vagen Merkmals „erkennbar schwerer Schaden" tritt die Anforderung einer „unmittelbaren und schwerwiegenden Gefahr für Leben, Gesundheit, Freiheit oder die existenziellen wirtschaftlichen Grundlagen der Bevölkerung oder erheblicher Teile der Bevölkerung". Diese Formulierung ist in dreifacher Hinsicht präziser als der Entwurf Maaßen.

Erstens benennt sie die geschützten Rechtsgüter konkret, nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit und existenzielle wirtschaftliche Grundlagen, anstatt von einem undifferenzierten „Schaden" zu sprechen. Zweitens verlangt sie eine unmittelbare Gefahr, also eine Sachlage, bei der der Eintritt des Schadens ohne Gegenmaßnahmen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, und schließt damit die ex-post-Kriminalisierung von Entscheidungen aus, deren negative Folgen erst nach Jahren erkennbar werden. Drittens verlangt sie, dass die Entscheidung „offensichtlich durch keinen sachlichen Grund gerechtfertigt werden kann", und berücksichtigt dabei ausdrücklich den dem Hoheitsträger zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum. Diese letzte Einschränkung ist von zentraler Bedeutung: Sie stellt sicher, dass politische Entscheidungen, die im Rahmen des dem Entscheidungsträger zustehenden Spielraums getroffen werden, auch dann nicht strafbar sind, wenn sie sich im Nachhinein als fehlerhaft erweisen.

Das Merkmal der „Absicht, eine politische Ideologie durchzusetzen" des Entwurfs Maaßen ist ersatzlos gestrichen worden. Wie ausgeführt, widerspricht die Kriminalisierung ideologisch motivierten Handelns dem Wesen parlamentarischer Demokratie. Die Strafbarkeit nach § 353b des Rechtsstaatsschutzgesetzes knüpft stattdessen ausschließlich an objektive Kriterien an, nämlich an die Schwere der Gefahr, an das Fehlen eines sachlichen Grundes und an das Verschulden des Täters.

Die Einführung der Leichtfertigkeit als Verschuldensform in Absatz 3, die der Entwurf Maaßen nicht vorsah, ermöglicht die Erfassung von Fällen, in denen ein Hoheitsträger die Gefährlichkeit seiner Entscheidung zwar nicht vorsätzlich herbeiführt, aber die gebotene Sorgfalt in besonders grobem Maße verletzt. Der Strafrahmen von einem Jahr bis zu zehn Jahren trägt dem geringeren Verschuldensgrad Rechnung.

c) Landesverräterische Zusammenarbeit statt Verschwörung (§ 353c)

Die Neufassung der „Verschwörung gegen das Wohl des deutschen Volkes" als „Landesverräterische Zusammenarbeit" korrigiert sowohl die Bestimmtheitsmängel als auch die Kollisionen mit der außenpolitischen Handlungsfreiheit des Entwurfs Maaßen.

Die bedeutsamste Änderung betrifft die Ausnahmen in Absatz 4. Der Entwurf Maaßen enthielt keine ausdrücklichen Ausnahmen, sodass der Tatbestand auch die übliche Vertraulichkeit diplomatischer Verhandlungen hätte erfassen können. Das Rechtsstaatsschutzgesetz nimmt demgegenüber drei ausdrückliche Ausnahmen auf: die übliche Vertraulichkeit diplomatischer Verhandlungen, Maßnahmen der internationalen Kooperation und den parlamentarischen Informationsaustausch. Diese Ausnahmen stellen sicher, dass der Tatbestand nicht die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik beeinträchtigt, sondern ausschließlich die verdeckte Schädigung der Interessen Deutschlands durch Amts- und Mandatsträger erfasst.

Die Ersetzung des Begriffs „konspirativ" durch „verdeckt" ist zwar terminologisch nur eine leichte Verschiebung, in Verbindung mit der Legaldefinition in Absatz 3 aber eine erhebliche Präzisierung. Verdeckt ist eine Zusammenarbeit danach nur, wenn ihr Inhalt, ihre Zielrichtung oder die getroffenen Vereinbarungen gegenüber den zuständigen Verfassungsorganen oder der Öffentlichkeit bewusst geheim gehalten werden oder wenn über sie getäuscht wird, obwohl eine Offenlegung verfassungsrechtlich oder gesetzlich geboten wäre. Diese Definition grenzt die strafbare verdeckte Zusammenarbeit klar von der legitimen Vertraulichkeit diplomatischer Prozesse ab.

d) Die Streichung problematischer Tatbestände

Das Rechtsstaatsschutzgesetz verzichtet auf mehrere Tatbestände des Entwurfs Maaßen, deren Verfassungsmäßigkeit nicht gewährleistet werden konnte.

Gestrichen wurde die „Demokratiesabotage" (§ 362 des Entwurfs Maaßen) in ihrer auf Medienschaffende bezogenen Fassung und in der Fassung der Wahlkampflügen. Die Einbeziehung von Medienschaffenden als Täterkreis kollidiert, wie dargelegt, mit der Pressefreiheit. Die Kriminalisierung von Wahlkampflügen scheitert an der Beweisbarkeit des Vorsatzes und steht in Spannung zur Freiheit des Mandats. Die verbleibenden Elemente des § 362, namentlich der Schutz vor amtlicher Falschinformation, sind in § 353h des Rechtsstaatsschutzgesetzes aufgegangen, allerdings beschränkt auf Hoheitsträger und amtliche Verlautbarungen.

Gestrichen wurde die „Verächtlichmachung" (§ 370 des Entwurfs Maaßen), deren Kriminalisierung historischer Vergleiche mit der Meinungsfreiheit nicht vereinbar ist.

Gestrichen wurde ferner die Streichung des § 129 Absatz 3 Nummer 1 StGB, die mit dem Parteienprivileg kollidiert, und die Aufhebung des Digitale-Dienste-Gesetzes, die europarechtlich unmöglich ist.

e) Neu hinzugetretene Tatbestände

Das Rechtsstaatsschutzgesetz enthält mehrere Tatbestände, die in keinem der beiden Ausgangsentwürfe vorgesehen waren, die sich aber als notwendige Ergänzungen erwiesen haben.

§ 353k (Verletzung des Neutralitätsgebots) kriminalisiert den Einsatz amtlicher Autorität und staatlicher Ressourcen für Wahlkampfzwecke. Dieser Tatbestand reagiert auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das in mehreren Entscheidungen festgestellt hat, dass Regierungsmitglieder im Vorfeld von Wahlen einer besonderen Neutralitätspflicht unterliegen, ohne dass diese Pflicht bisher strafrechtlich abgesichert wäre. Die Vorschrift kriminalisiert nicht jede parteipolitische Äußerung eines Regierungsmitglieds, sondern nur den Einsatz amtlicher Autorität und staatlicher Ressourcen für Wahlkampfzwecke. Die private Meinungsäußerung bleibt unberührt.

§ 353l (Manipulation des Verfassungsschutzes) schafft einen eigenständigen Tatbestand für die parteipolitische Instrumentalisierung des Verfassungsschutzes, der über die allgemeinen Regelungen des geänderten Bundesverfassungsschutzgesetzes hinausgeht. Er erfasst die rechtswidrige Anordnung oder Aufrechterhaltung der Beobachtung einer politischen Partei, die politisch motivierte Bekanntgabe von Beobachtungsinformationen und die Erteilung parteipolitisch motivierter Weisungen an die Verfassungsschutzbehörden.

§ 353m (Behinderung der Strafverfolgung durch Hoheitsträger) adressiert die Einwirkung von Hoheitsträgern auf die Strafverfolgungsbehörden zum Zwecke der Beeinflussung konkreter Verfahren. Dieser Tatbestand ergänzt die Abschaffung des externen Weisungsrechts: Während Artikel 3 des Rechtsstaatsschutzgesetzes das formelle Weisungsrecht abschafft, kriminalisiert § 353m die informelle Einflussnahme.

§ 353o (Wirtschaftliche Verfolgung) erfasst die wirtschaftliche Benachteiligung von Personen wegen ihrer politischen Überzeugung oder verfassungsgemäßen politischen Betätigung. Er entwickelt den von Maaßen in § 369 vorgeschlagenen Tatbestand der „Mittelbaren staatlichen Verfolgung" fort, reduziert aber den Strafrahmen und gestaltet die Tat als Antragsdelikt aus, um den Grundsatz der Privatautonomie zu wahren.

VII. Die Schutzpflichtdimension: Meinungsfreiheit gegen private Zensur

1. Die verfassungsrechtliche Grundlage

Die bedeutsamste dogmatische Innovation des Rechtsstaatsschutzgesetzes gegenüber beiden Ausgangsentwürfen liegt in der strafrechtlichen Absicherung der staatlichen Schutzpflicht für die Meinungsfreiheit gegen private Zensur in § 353d Absatz 3. Diese Regelung geht über die herrschende Meinung hinaus, die aus der objektiv-rechtlichen Dimension der Grundrechte zwar Schutzpflichten ableitet, deren Verletzung aber nicht strafrechtlich sanktioniert. Sie bedarf deshalb einer eingehenden verfassungsrechtlichen Begründung.

Die Grundrechte des Grundgesetzes sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht nur subjektive Abwehrrechte gegen den Staat, sondern zugleich objektive Wertentscheidungen der Verfassung, die für alle Bereiche des Rechts gelten und Richtlinien für Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung geben. Aus dieser objektiv-rechtlichen Dimension folgen staatliche Schutzpflichten, die den Staat verpflichten, die Grundrechte auch gegen Beeinträchtigungen durch Dritte zu schützen.

Die Meinungsfreiheit nimmt in diesem System eine besondere Stellung ein. Das Bundesverfassungsgericht hat sie als „schlechthin konstituierend" für die freiheitliche demokratische Grundordnung bezeichnet. Sie ermöglicht erst die geistige Auseinandersetzung, die das Lebenselement demokratischer Gemeinwesen ist. Diese besondere Bedeutung rechtfertigt und gebietet eine besondere Ausgestaltung der staatlichen Schutzpflicht. Anders als bei anderen Grundrechten, bei denen die Schutzpflicht in erster Linie auf den Schutz des einzelnen Grundrechtsträgers gerichtet ist, dient die Schutzpflicht für die Meinungsfreiheit zugleich dem Schutz des demokratischen Prozesses selbst.

Die tatsächlichen Verhältnisse haben sich seit der Verabschiedung des Grundgesetzes grundlegend verändert. Marktbeherrschende digitale Plattformen verfügen über eine Kommunikationsmacht, die in ihrer faktischen Wirkung staatlichen Eingriffen gleichkommt. Die Entscheidungen dieser Plattformen über die Zulässigkeit von Inhalten haben eine Tragweite, die mit derjenigen staatlicher Maßnahmen vergleichbar ist, ohne jedoch den verfassungsrechtlichen Bindungen zu unterliegen, die für staatliches Handeln gelten.

Das Grundgesetz geht davon aus, dass die Meinungsfreiheit in erster Linie durch staatliche Eingriffe gefährdet wird. Es enthält deshalb ein ausdrückliches Zensurverbot und unterwirft staatliche Einschränkungen strengen Anforderungen. Private Einschränkungen werden nur mittelbar über die Ausstrahlungswirkung der Grundrechte auf das Privatrecht adressiert. Diese Asymmetrie führt in der digitalen Kommunikationswelt zu Ergebnissen, die mit dem Schutzzweck der Meinungsfreiheit nicht vereinbar sind: Private Plattformen können faktisch Zensur ausüben, ohne den verfassungsrechtlichen Bindungen zu unterliegen, die für den Staat gelten.

2. Die Konstruktion des § 353d Absatz 3

§ 353d Absatz 3 des Rechtsstaatsschutzgesetzes konkretisiert die staatliche Schutzpflicht für die Meinungsfreiheit, indem er das vorsätzliche oder leichtfertige Unterlassen von Schutzmaßnahmen durch Hoheitsträger unter Strafe stellt. Die Voraussetzungen sind kumulativ gefasst und bewusst hoch angesetzt.

Erstens muss eine konkrete gesetzliche Pflicht zum Handeln bestehen. Die Strafbarkeit knüpft also an eine bereits bestehende Handlungspflicht an, sie begründet keine neue. Diese Einschränkung ist von entscheidender Bedeutung, denn sie stellt sicher, dass die Strafbarkeit nicht auf eine diffuse Schutzpflicht gestützt wird, deren Inhalt und Grenzen unklar sind, sondern auf eine konkrete gesetzliche Pflicht, die der Hoheitsträger kennt oder kennen muss.

Zweitens muss die Beeinträchtigung in ihrer Wirkung staatlichen Zensurmaßnahmen gleichkommen. Diese Schwelle wird durch eine Legaldefinition konkretisiert: Eine Beeinträchtigung kommt nur dann staatlichen Zensurmaßnahmen gleich, wenn sie von einem marktbeherrschenden Unternehmen oder einer sonstigen Einrichtung ausgeht, die für die öffentliche Kommunikation von wesentlicher Bedeutung ist, und wenn sie geeignet ist, den Betroffenen vom öffentlichen Diskurs faktisch auszuschließen oder seine Teilhabe daran erheblich zu erschweren. Diese doppelte Einschränkung — marktbeherrschende Stellung des Unternehmens und faktischer Ausschluss des Betroffenen — gewährleistet, dass nur qualifizierte Beeinträchtigungen erfasst werden, die die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Diskurses gefährden.

Drittens muss der Hoheitsträger vorsätzlich oder leichtfertig handeln. Die Leichtfertigkeitsvariante ist mit einem reduzierten Strafrahmen versehen.

Die Pflicht zum Handeln umfasst nach Satz 4 die Pflicht, im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Befugnisse auf die Beseitigung der Beeinträchtigung hinzuwirken und erforderlichenfalls dem Gesetzgeber geeignete Maßnahmen vorzuschlagen. Diese Formulierung berücksichtigt, dass Hoheitsträger nicht immer über unmittelbare Eingriffsbefugnisse verfügen, und anerkennt auch die gesetzgeberische Initiative als Erfüllung der Handlungspflicht. Ein Hoheitsträger, der eine private Zensurmaßnahme erkennt, aber über keine unmittelbaren Eingriffsbefugnisse verfügt, erfüllt seine Handlungspflicht, indem er dem Gesetzgeber einen Gesetzentwurf zur Schaffung solcher Befugnisse vorlegt.

3. Die dogmatische Einordnung

Die Konstruktion des § 353d Absatz 3 als strafrechtlich bewehrte Schutzpflicht ist im deutschen Recht ohne unmittelbares Vorbild. Sie lässt sich dogmatisch jedoch auf zwei Grundlagen stützen.

Die erste Grundlage bildet die Schutzpflichtendogmatik des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht hat in seiner Entscheidung zum Schwangerschaftsabbruch erstmals anerkannt, dass aus den Grundrechten eine Pflicht des Staates folgen kann, die grundrechtlich geschützten Rechtsgüter auch gegen Beeinträchtigungen durch Private zu schützen. In späteren Entscheidungen hat es diese Dogmatik auf weitere Grundrechte erstreckt und konkretisiert. Die strafrechtliche Sanktionierung der Schutzpflichtverletzung ist die konsequente Fortentwicklung dieser Dogmatik: Wenn der Staat verpflichtet ist, die Meinungsfreiheit gegen private Beeinträchtigungen zu schützen, und wenn ein Hoheitsträger diese Pflicht vorsätzlich oder leichtfertig verletzt, liegt darin ein Unrecht, das einer strafrechtlichen Sanktionierung zugänglich ist.

Die zweite Grundlage bildet die Lehre von der mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte, die das Bundesverfassungsgericht im Lüth-Urteil entwickelt hat. Danach strahlen die Grundrechte als objektive Wertordnung auf die Auslegung und Anwendung des Privatrechts aus. Der Staat ist verpflichtet, bei der Ausgestaltung der Privatrechtsordnung die grundrechtlichen Wertungen zu berücksichtigen. Wenn marktbeherrschende Plattformen aufgrund ihrer privatrechtlichen Vertragsfreiheit Nutzer ausschließen und damit faktisch Zensur ausüben, ist der Staat verpflichtet, diesem Zustand durch geeignete Regelungen entgegenzuwirken. Die vorsätzliche oder leichtfertige Unterlassung solcher Regelungen durch den zuständigen Hoheitsträger ist ein Verstoß gegen die objektiv-rechtliche Dimension der Meinungsfreiheit.

VIII. Verfahrensrechtliche Absicherung: Vom Papier zur Durchsetzung

Materielles Recht allein genügt nicht. Die Wirksamkeit neuer Straftatbestände hängt entscheidend davon ab, ob die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für ihre Durchsetzung geschaffen werden. Beiden Ausgangsentwürfen fehlt eine umfassende verfahrensrechtliche Flankierung. Das Rechtsstaatsschutzgesetz enthält deshalb in Artikel 2 eine Reihe verfahrensrechtlicher Regelungen, die die Effektivität des materiellen Rechts sicherstellen sollen.

1. Das Problem der Selbstkontrolle

Das fundamentale Problem jeder Strafverfolgung von Amtsträgern ist die Selbstkontrolle: Staatsanwälte sollen gegen Staatsanwälte ermitteln, Richter über Richter urteilen. Dieses Problem wird durch die bestehende Hierarchie innerhalb der Justiz verschärft. Ein Staatsanwalt, der gegen seinen Dienstvorgesetzten oder gegen einen Richter ermitteln soll, befindet sich in einem Interessenkonflikt, der die Objektivität seiner Entscheidungen gefährden kann. Dieser Konflikt besteht unabhängig davon, ob der einzelne Staatsanwalt integer und pflichtbewusst ist, denn er ergibt sich aus der Struktur des Systems, nicht aus dem Charakter des Einzelnen.

Das Rechtsstaatsschutzgesetz adressiert dieses Problem auf mehreren Ebenen.

2. Besondere Zuständigkeitsvorschriften (§ 142b StPO)

§ 142b StPO schafft besondere Zuständigkeitsvorschriften für Ermittlungsverfahren wegen Amtsdelikten. Wenn der Beschuldigte im Bezirk der an sich zuständigen Staatsanwaltschaft als Richter oder Staatsanwalt tätig ist oder war, geht die Zuständigkeit auf die Staatsanwaltschaft bei dem Oberlandesgericht über. Ist der Beschuldigte auch im Bezirk dieses Oberlandesgerichts tätig, bestimmt der Bundesgerichtshof ein anderes Oberlandesgericht.

Diese Regelung durchbricht die üblichen Zuständigkeitsregeln zugunsten einer institutionellen Unabhängigkeit der Ermittlungsführung. Sie stellt sicher, dass Ermittlungsverfahren gegen Justizangehörige nicht von deren Kollegen oder Untergebenen geführt werden, und beseitigt damit den strukturellen Interessenkonflikt, der die Objektivität der Ermittlungen gefährden könnte.

Für Verfahren gegen Hoheitsträger ordnet Absatz 2 die Zuständigkeit des Generalbundesanwalts an. Diese Zuständigkeitskonzentration entspricht der Bedeutung dieser Verfahren und gewährleistet eine einheitliche Behandlung auf Bundesebene.

3. Das qualifizierte Klageerzwingungsverfahren (§ 172 StPO)

Die Änderungen des § 172 StPO betreffen das Klageerzwingungsverfahren, das nach geltendem Recht dem Verletzten die Möglichkeit gibt, die gerichtliche Überprüfung einer Einstellungsverfügung zu beantragen. Dieses Verfahren ist in der Praxis von eingeschränkter Wirksamkeit, da die Rechtsprechung hohe Substantiierungsanforderungen stellt, die für den Antragsteller häufig nicht erfüllbar sind.

Das Rechtsstaatsschutzgesetz führt für Amtsdelikte ein qualifiziertes Klageerzwingungsverfahren ein, das in drei Punkten von den allgemeinen Regeln abweicht. Erstens werden die Substantiierungsanforderungen reduziert: Es genügt, wenn der Antragsteller den Sachverhalt nachvollziehbar darlegt und Anhaltspunkte für ein pflichtwidriges Verhalten vorträgt. Das Gericht ermittelt von Amts wegen, ob ein hinreichender Tatverdacht besteht, und kann zu diesem Zweck die Ermittlungsakten anfordern. Diese Verlagerung der Ermittlungslast auf das Gericht ist bei Amtsdelikten sachgerecht, da der Bürger typischerweise keinen Einblick in die behördlichen Interna hat und deshalb die erforderlichen Tatsachen oft nicht im Detail darlegen kann.

Zweitens entscheidet das Oberlandesgericht in einer Besetzung von fünf Richtern, was der besonderen Bedeutung dieser Verfahren Rechnung trägt. Drittens wird durch eine Ausschlussregelung sichergestellt, dass dem Senat keine Richter angehören, die mit dem Beschuldigten in einem dienstlichen Verhältnis stehen.

4. Besondere Begründungspflichten (§ 171a StPO)

§ 171a StPO schafft besondere Anforderungen an die Einstellung von Ermittlungsverfahren wegen Amtsdelikten. Die Einstellungsverfügung muss schriftlich begründet werden und den wesentlichen Sachverhalt, die rechtliche Würdigung und die Gründe für die Einstellung erkennen lassen. Sie ist dem Anzeigenden und dem Verletzten zuzustellen. Die Akten sind mindestens zwanzig Jahre aufzubewahren.

Diese Regelung dient der Transparenz und der Nachvollziehbarkeit staatsanwaltschaftlicher Entscheidungen bei Amtsdelikten. Nach geltendem Recht genügt die formelhafte Wendung „mangels hinreichenden Tatverdachts", um ein Verfahren einzustellen, ohne dass der Verletzte erfährt, ob und in welchem Umfang ermittelt wurde und aus welchen Gründen die Ermittlungen nicht zum Erfolg geführt haben. Die Begründungspflicht zwingt die Staatsanwaltschaft, sich mit dem Sachverhalt auseinanderzusetzen und ihre Entscheidung rational zu begründen. Die lange Aufbewahrungsfrist stellt sicher, dass auch eine spätere Überprüfung möglich bleibt.

5. Nebenklage und Entschädigung (§§ 397a, 406a StPO)

Die Erweiterung der Nebenklagebefugnis auf Verletzte von Amtsmissbrauch und die Möglichkeit einer Entscheidung über Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche bereits im Strafverfahren stärken die prozessuale Stellung der Opfer. Diese Regelungen sind auch deshalb bedeutsam, weil sie dem Verletzten eine aktive Beteiligung am Strafverfahren ermöglichen und damit das Risiko verringern, dass Verfahren gegen Amtsträger ohne angemessene Berücksichtigung der Interessen der Verletzten geführt werden.

6. Die Abschaffung des externen Weisungsrechts (Artikel 3)

Die Abschaffung des externen Weisungsrechts in Artikel 3 des Rechtsstaatsschutzgesetzes übernimmt die Grundentscheidung des Entwurfs Maaßen und ergänzt sie um Regelungen zum Schutz vor informeller Einflussnahme.

Die Neufassung des § 147 GVG differenziert zwischen dem Recht der Aufsicht und Leitung, das den vorgesetzten Beamten der Staatsanwaltschaft zusteht, und dem Recht der Dienstaufsicht, das den Justizministerien zusteht. Absatz 3 bestimmt ausdrücklich, dass die Ministerien den Staatsanwaltschaften keine Weisungen zur Sachbehandlung erteilen dürfen. Allgemeine Weisungen zur einheitlichen Handhabung des Strafverfahrensrechts bleiben zulässig, soweit sie nicht auf die Behandlung einzelner Strafsachen gerichtet sind.

Der neue § 147a GVG konkretisiert das Verbot unzulässiger Einflussnahme und schafft eine Meldepflicht für Staatsanwälte, die einer solchen Einflussnahme ausgesetzt sind. Diese Meldepflicht ist von praktischer Bedeutung, da sie sicherstellt, dass Versuche der informellen Einflussnahme dokumentiert werden und nicht im Verborgenen bleiben.

IX. Verfassungsrechtliche Gesamtwürdigung

1. Bestimmtheitsgebot

Die Tatbestände des Rechtsstaatsschutzgesetzes genügen dem Bestimmtheitsgebot des Artikels 103 Absatz 2 des Grundgesetzes. Die verwendeten Begriffe sind zwar auslegungsbedürftig, aber mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden hinreichend konkretisierbar. Der Begriff des „Missbrauchs" ist durch die Rechtsprechung zu § 266 StGB hinreichend konturiert. Der Begriff der „Leichtfertigkeit" ist durch die Rechtsprechung zu zahlreichen Straftatbeständen präzisiert. Die spezifischen Tatbestände der §§ 353a bis 353p verwenden Merkmale, die entweder an bestehende verfassungsrechtliche Begriffe anknüpfen, wie die Grundsätze des Artikels 79 Absatz 3 des Grundgesetzes in § 353a, oder durch Legaldefinitionen konkretisiert werden, wie der Begriff der amtlichen Verlautbarung in § 11 Absatz 1 Nummer 4b. Die identifizierten Bestimmtheitsmängel des Entwurfs Maaßen sind durch Präzisierung der Tatbestandsmerkmale korrigiert worden.

2. Verhältnismäßigkeit

Die Strafrahmen entsprechen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie sind nach der Schwere des Unrechts und der Höhe der Stellung des Täters abgestuft und ermöglichen eine dem Einzelfall angemessene Sanktionierung. Die Einführung von Mindeststrafen bei besonders schweren Taten ist angesichts der besonderen Gefährlichkeit der erfassten Verhaltensweisen für die verfassungsmäßige Ordnung gerechtfertigt.

Die unverhältnismäßigen Rechtsfolgen des Entwurfs Maaßen, namentlich der unbefristete Entzug politischer Rechte und das Verbot politischer Betätigung, sind durch verhältnismäßige Regelungen ersetzt worden. Der Verlust der Amtsfähigkeit und der Wählbarkeit ist auf höchstens fünfzehn Jahre begrenzt. Die Aberkennung des aktiven Wahlrechts ist auf besonders schwere Fälle mit einer Mindestfreiheitsstrafe von drei Jahren beschränkt und zeitlich auf höchstens fünf Jahre begrenzt. Ein Verbot politischer Betätigung ist nicht vorgesehen.

3. Richterliche Unabhängigkeit

Die Einbeziehung von Richtern in den Täterkreis ist mit der richterlichen Unabhängigkeit nach Artikel 97 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar. Die ausdrückliche Klarstellung in § 339d Absatz 3 Sätze 2 und 3, dass die richterliche Unabhängigkeit unberührt bleibt und nur die Verantwortlichkeit für grob pflichtwidriges Verfahrenshandeln ohne sachlichen Zusammenhang mit dem Inhalt der richterlichen Entscheidung erfasst wird, zieht die verfassungsrechtlich gebotene Grenze mit hinreichender Präzision.

Die verfahrensrechtlichen Sicherungen des § 142b StPO und des § 62a des Deutschen Richtergesetzes stellen sicher, dass Ermittlungsverfahren gegen Richter nicht von Staatsanwälten geführt werden, die im selben Gerichtsbezirk tätig sind, und dass die Entscheidung über die Amtsenthebung dem Dienstgericht vorbehalten bleibt.

4. Pressefreiheit

Die vollständige Ausklammerung von Medienschaffenden aus dem Täterkreis der neuen Tatbestände wahrt die Pressefreiheit nach Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes. Die Presse unterliegt eigenen Kontrollmechanismen, die durch das Strafrecht nicht ersetzt werden sollten. Die allgemeinen Strafvorschriften, insbesondere die Beleidigungsdelikte, bleiben selbstverständlich anwendbar.

5. Parteienprivileg

Das Rechtsstaatsschutzgesetz wahrt das Parteienprivileg des Artikels 21 des Grundgesetzes. Die Privilegierung politischer Parteien im Vereinigungsstrafrecht nach § 129 Absatz 3 Nummer 1 StGB bleibt unverändert. Die Tatbestände der §§ 353a bis 353p richten sich gegen Amtsträger und Hoheitsträger, nicht gegen Parteien als solche. Die Regelungen des geänderten Bundesverfassungsschutzgesetzes beschränken die Beobachtung politischer Parteien auf Fälle, in denen tatsächliche Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen vorliegen, ohne die Befugnis zur Beobachtung vollständig aufzuheben.

6. Gesetzgebungskompetenz

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folgt aus Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes für das Strafrecht und die Strafprozessordnung, aus Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 für das Gerichtsverfassungsgesetz sowie aus den jeweiligen Spezialkompetenzen für die übrigen Änderungen. Die Voraussetzungen des Artikels 72 Absatz 2 liegen vor, da die einheitliche Sanktionierung von Amtsmissbrauch im gesamten Bundesgebiet für die Funktionsfähigkeit des Rechtsstaats von wesentlicher Bedeutung ist.

X. Gesamtbewertung

Die Entwürfe Maaßen und Seyfarth adressieren eine der gravierendsten Schutzlücken des deutschen Strafrechts. Dass diese Lücke besteht, ist in der rechtswissenschaftlichen Literatur seit Jahrzehnten diagnostiziert. Dass sie bis heute nicht geschlossen worden ist, erklärt sich nicht aus verfassungsrechtlichen Hindernissen, sondern aus dem politischen Desinteresse einer Klasse, die von der Lücke profitiert.

Beide Entwürfe verdienen Anerkennung dafür, dass sie dieses Tabu brechen. Sie verdienen zugleich eine sachliche Kritik, die ihre dogmatischen Schwächen offenlegt, ohne das Regelungsanliegen in Frage zu stellen.

Das auf Grundlage beider Entwürfe erstellte Rechtsstaatsschutzgesetz integriert beide Ansätze in ein kohärentes Gesamtkonzept, das die Stärken beider Entwürfe vereint und ihre Schwächen korrigiert. Es schafft ein dreistufiges System des strafrechtlichen Schutzes vor staatlichem Machtmissbrauch, das von der leichtfertigen Pflichtverletzung des Sachbearbeiters bis zum vorsätzlichen Verfassungsverrat des Hoheitsträgers reicht und für jede Stufe angemessene Strafrahmen, Verfahrensregeln und Rechtsschutzmöglichkeiten vorsieht.

Drei Regelungen des Rechtsstaatsschutzgesetzes gehen über beide Ausgangsentwürfe hinaus und verdienen besondere Hervorhebung.

Die strafrechtliche Absicherung der staatlichen Schutzpflicht für die Meinungsfreiheit gegen private Zensur in § 353d Absatz 3 reagiert auf eine Gefährdungslage, die beide Ausgangsentwürfe nicht oder nur unzureichend adressieren. Sie konkretisiert die objektiv-rechtliche Dimension der Meinungsfreiheit in einer Weise, die dogmatisches Neuland betritt, aber verfassungsrechtlich tragfähig ist.

Das qualifizierte Klageerzwingungsverfahren für Amtsdelikte in § 172 Absatz 2a und 5 StPO adressiert das fundamentale Problem der Selbstkontrolle der Justiz. Es stärkt die Rechte der Verletzten und schafft eine wirksame Kontrolle staatsanwaltschaftlicher Einstellungsentscheidungen, ohne die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft zu beeinträchtigen.

Die besonderen Zuständigkeitsvorschriften des § 142b StPO durchbrechen die üblichen Zuständigkeitsregeln zugunsten einer institutionellen Unabhängigkeit der Ermittlungsführung bei Verfahren gegen Justizangehörige. Sie beseitigen den strukturellen Interessenkonflikt, der nach geltendem Recht die Objektivität der Ermittlungen gefährdet.

Ob das Rechtsstaatsschutzgesetz in der hier vorgeschlagenen oder in einer modifizierten Form Gesetz wird, wird sich im politischen Prozess entscheiden. Die juristische Analyse kann diesem Prozess nur zuarbeiten, indem sie die Notwendigkeit, die Möglichkeiten und die Grenzen einer Reform des Amtsstrafrechts aufzeigt. Der vorliegende Beitrag versteht sich als ein solcher Beitrag.

Die Debatte ist eröffnet.