Versammlungsfreiheit gegen Versammlungsfreiheit: Das Bundesverfassungsgericht und die Grenzen der störenden Gegendemonstration

Zu dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Oktober 2025 (1 BvR 2428/20)

In den Annalen des Bundesverfassungsgerichts finden sich Entscheidungen, die über den juristischen Tag hinausweisen und zu Marksteinen des demokratischen Selbstverständnisses werden. Sie loten die Grenzen der Freiheit aus, justieren die Balance der Gewalten und definieren die Spielregeln des öffentlichen Meinungskampfes. Der Beschluss des Ersten Senats zur Strafbarkeit einer „störenden Gegendemonstration“ dürfte zu einer solchen wegweisenden Entscheidungen gehören. Vordergründig befasst er sich mit der Auslegung des § 21 des Versammlungsgesetzes und dessen Vereinbarkeit mit der Versammlungsfreiheit aus Artikel 8 des Grundgesetzes. Doch im Kern verhandelt das Gericht eine der fundamentalsten Fragen des freiheitlichen Verfassungsstaates: Wie schützt die Rechtsordnung den Raum des Sagbaren, wenn Meinungen nicht nur argumentativ, sondern physisch aufeinanderprallen? Wo verläuft die feine Linie zwischen legitimem, lautstarkem Protest und der illegitimen Blockade des öffentlichen Raumes, die den politischen Gegner mundtot macht?

Die Antwort, die der Senat gibt, ist ein Meisterstück pragmatischer Verfassungsinterpretation – und zugleich eine dogmatische Provokation. Sie ist getragen von einem tiefen Verständnis für die funktionale Bedeutung der Versammlungsfreiheit für die Demokratie, schreckt aber auch nicht davor zurück, eine der formal strengsten Verfassungsnormen, das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, durch eine kühne historisch-teleologische Auslegung zu relativieren. Das Ergebnis ist ein Urteil, das im materiellen Ergebnis überzeugt, in seiner dogmatischen Herleitung jedoch eine argumentative Bresche in die formale Verfassungsarchitektur schlägt, deren langfristige Folgen bedacht werden wollen. Es ist eine Entscheidung, die zur intellektuellen Auseinandersetzung herausfordert und die zentralen Konfliktlinien liberal-demokratischer Ordnungen brillant beleuchtet.

I. Der Sachverhalt: Ein Mikrokosmos gesellschaftlicher Polarisierung

Der dem Verfahren zugrundeliegende Sachverhalt ist von geradezu exemplarischer Natur für die Konflikte, die den öffentlichen Raum unserer Tage prägen. Auf der einen Seite eine ordnungsgemäß angemeldete Versammlung, die sich unter dem Leitmotiv „Schutz des ungeborenen Lebens“ formiert – ein Thema von hoher ethischer und politischer Brisanz. Auf der anderen Seite eine Gruppe von Gegendemonstranten, die dieses Anliegen nicht nur ablehnen, sondern dessen öffentliche Kundgabe aktiv und physisch unterbinden wollen. Dies geschieht nicht durch Argumente oder symbolischen Widerspruch aus der Distanz, sondern durch eine gezielte Sitzblockade an einem Nadelöhr der geplanten Demonstrationsroute. Die Blockade ist dabei nicht bloß stumm; sie wird von Sprechchören und Plakaten begleitet, die eine eigene, gegen die Positionen der Demonstranten gerichtete Botschaft transportieren. Die staatliche Gewalt, in Gestalt der Polizei, versucht zunächst, den Konflikt kommunikativ zu lösen, schreitet dann aber zur Auflösung der Blockade, um der angemeldeten Versammlung die Ausübung ihres Grundrechts zu ermöglichen. Die strafrechtliche Verurteilung eines Teilnehmers der Blockade wegen eines Verstoßes gegen § 21 VersG bildet schließlich den Anlass für die verfassungsrechtliche Klärung.

Dieser Sachverhalt ist mehr als nur eine simple Fallbeschreibung. Er ist ein Mikrokosmos, in dem die abstrakten Prinzipien der Versammlungsfreiheit auf die harte Realität gesellschaftlicher Polarisierung treffen. Es geht um die Kollision zweier Grundrechtsausübungen, die sich wechselseitig auszuschließen scheinen: das Recht, für eine Überzeugung zu demonstrieren, und das Recht, sich dieser Demonstration entgegenzustellen.

II. Die dogmatischen Koordinaten: Artikel 8 und die Architektur der Freiheit

Um die Tragweite der Karlsruher Entscheidung zu ermessen, bedarf es eines Blicks auf die dogmatischen Grundlagen, die der Senat zu justieren hatte. Im Zentrum steht Artikel 8 des Grundgesetzes, jene Norm, die das Bundesverfassungsgericht selbst seit dem wegweisenden Brokdorf-Beschluss (BVerfGE 69, 315) als ein für die freiheitliche Demokratie „schlechthin konstituierendes“ Grundrecht begreift. Seine Bedeutung erschöpft sich nicht in der Gewährleistung einer individuellen Abwehrposition gegen den Staat. Artikel 8 GG ist zugleich ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung, ein Medium, durch das der Bürger aktiv am politischen Prozess teilnimmt und die öffentliche Meinung formt. Diese Doppelnatur als Freiheitsrecht und demokratisches Funktionsrecht verleiht ihm seinen herausgehobenen Rang.

Doch diese Freiheit ist nicht grenzenlos. Art. 8 Abs. 2 GG sieht für Versammlungen unter freiem Himmel einen Gesetzesvorbehalt vor. Jedes Gesetz, das in dieses Grundrecht eingreift, muss sich jedoch seinerseits an den strengen Vorgaben der Verfassung messen lassen. Eine dieser Vorgaben, und eine der formal schärfsten „Schranken-Schranken“ des Grundgesetzes überhaupt, ist das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Es verlangt, dass ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das betroffene Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen muss. Der Zweck dieser Norm ist unmissverständlich: Sie soll den Gesetzgeber zur Rechenschaft zwingen. Ihre Warn- und Besinnungsfunktion soll sicherstellen, dass Eingriffe in die Freiheitssphäre des Bürgers nicht en passant, nicht unbedacht oder gar fahrlässig erfolgen, sondern das Ergebnis eines bewussten legislativen Aktes sind. Es ist eine formale Hürde, errichtet aus dem Misstrauen gegenüber der schleichenden Erosion von Grundrechten, wie sie die deutsche Geschichte leidvoll erfahren hat.

Die einfachgesetzliche Norm des § 21 VersG, die die „grobe Störung“ einer Versammlung unter Strafe stellt, bewegt sich exakt in diesem Spannungsfeld. Sie dient unzweifelhaft dem Schutz eines Verfassungsguts – der ungestörten Ausübung der Versammlungsfreiheit anderer. Doch wendet sie sich gegen Personen, die für sich selbst ebenjenes Grundrecht in Anspruch nehmen, so stellt sich die Frage nach ihrer eigenen Verfassungsmäßigkeit.

III. Die richterliche Weichenstellung: Schutzbereich, Zitiergebot und materielle Abwägung

Der Erste Senat entfaltet seine Argumentation entlang der klassischen dreistufigen Prüfung von Schutzbereich, Eingriff und verfassungsrechtlicher Rechtfertigung. In jedem dieser Schritte setzt er Akzente, die die bisherige Dogmatik präzisieren und fortentwickeln.

1. Die pragmatische Öffnung des Schutzbereichs

Die erste und vielleicht wichtigste Klarstellung betrifft den Schutzbereich des Artikel 8 GG. Mit bewundernswerter Nüchternheit widersteht der Senat der Versuchung, eine moralisierende oder zweckorientierte Engführung des Versammlungsbegriffs vorzunehmen. Er stellt klar, dass auch eine Zusammenkunft, die auf die Störung einer anderen Versammlung zielt, dem Schutz des Grundrechts unterfallen kann. Die dogmatische Formel, die er hierfür entwickelt, ist ebenso elegant wie überzeugend: Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gegendemonstration – „über die bloße Negation der gestörten Meinungskundgabe hinaus – ein eigenständiges Element der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung aufweist“ (Leitsatz 5a).

Diese Differenzierung ist von fundamentaler Bedeutung. Sie zieht eine klare Grenze zwischen einem rein destruktiven Akt, der sich in der Verhinderung erschöpft, und einem konfrontativen Protest, der zwar stört, aber zugleich eine eigene kommunikative Botschaft in den öffentlichen Diskurs einspeist. Eine Gruppe, die schweigend eine Zufahrtsstraße blockiert, um eine Versammlung zu vereiteln, mag anders zu beurteilen sein als eine, die dies mit Plakaten, Sprechchören und einer erkennbaren politischen Agenda tut. Indem der Senat diese Unterscheidung trifft, bewahrt er den Schutzbereich des Art. 8 GG vor einer inhaltlichen Aufladung und verlagert die unvermeidliche Abwägung dorthin, wo sie systematisch hingehört: in die Prüfung der Rechtfertigung des Eingriffs. Dies ist ein Gebot der dogmatischen Sauberkeit und eine Stärkung der Versammlungsfreiheit als solcher.

2. Die dogmatische Fluchtburg: Das Zitiergebot und der Horizont des historischen Gesetzgebers

Den Kern der dogmatischen Innovation bildet die Auseinandersetzung des Senats mit dem Zitiergebot. Das Problem war offenkundig: Das Versammlungsgesetz von 1953 zitiert an der für § 21 relevanten Stelle den Artikel 8 GG nicht. Nach einem streng formalen Verständnis hätte dies zur Verfassungswidrigkeit der Norm führen müssen, soweit sie auf grundrechtlich geschütztes Verhalten Anwendung findet. Der Senat wählt einen anderen Weg – einen Weg, der als dogmatischen Fluchtweg bezeichnet werden kann, um eine als materiell unverzichtbar erachtete Norm zu retten.

Er führt ein ungeschriebenes Kriterium in die Prüfung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ein: die hinreichende Vorhersehbarkeit der Grundrechtseinschränkung für den Gesetzgeber, beurteilt aus einer „strikten ex-ante-Perspektive“ (Leitsatz 2). Das Argument lautet im Kern: Der historische Gesetzgeber des Jahres 1953 konnte und musste nicht davon ausgehen, dass eine gezielte, physische Blockade einer Versammlung unter den Schutz des Artikel 8 GG fällt. Nach damaligem, von der Rechtsprechung und Lehre getragenem Verständnis wäre ein solches Verhalten als „unfriedlich“ qualifiziert und damit von vornherein aus dem Schutzbereich ausgeschlossen worden (BVerfG, Rn. 155 ff.). Da der Gesetzgeber die Grundrechtsrelevanz also nicht erkennen konnte, traf ihn auch keine Pflicht zur Zitierung.

Diese Argumentation ist ebenso raffiniert wie problematisch. Sie immunisiert eine alte Norm gegen die dynamische Entwicklung der Grundrechtsdogmatik. Das Bundesverfassungsgericht, das sonst stets für eine am „objektiven Geist“ der Verfassung orientierte, sich wandelnden Verhältnissen anpassende Auslegung plädiert (die Lehre von der „living constitution“), nimmt hier seine Zuflucht zu einer streng historisierenden Methode, um die formale Strenge der Verfassung zu umgehen. Es friert den Geltungsanspruch einer Schranken-Schranke im Zustand des Jahres 1953 ein. Dies ist ein methodischer Bruch, der schwer zu rechtfertigen ist. Die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots zielt gerade darauf ab, den aktuellen Gesetzgeber an seine grundrechtliche Verantwortung zu binden. Wenn die Rechtsprechung den Schutzbereich eines Grundrechts erweitert, entsteht eine neue verfassungsrechtliche Lage, auf die der Gesetzgeber reagieren muss – notfalls durch eine formale Heilung defizitärer Gesetze. Indem das Gericht ihm diese Aufgabe abnimmt, schwächt es nicht nur die normative Kraft des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern greift auch in die Verantwortung des demokratischen Gesetzgebers ein.

3. Der Sieg der prozeduralen Vernunft: Die materielle Abwägung

Im materiellen Kern seiner Entscheidung, der Verhältnismäßigkeitsprüfung, findet der Senat zu alter Stärke zurück. Die Abwägung zwischen der Versammlungsfreiheit der blockierenden Gegendemonstranten und derjenigen der gestörten Demonstranten fällt klar und unmissverständlich zugunsten letzterer aus. Das Gericht formuliert hier einen Leitsatz von grundlegender Bedeutung für die Architektur des demokratischen Diskurses: „Es ist für ein demokratisches Gemeinwesen von zentraler Bedeutung, dass das Recht, seine Meinung gemeinschaftlich mit anderen öffentlich kundzutun, nicht zum Mittel wird, um Menschen mit anderen Überzeugungen an der Wahrnehmung desselben Rechts zu hindern“ (Leitsatz 5b).

Dies ist mehr als eine bloße Interessenabwägung; es ist eine Verteidigung der prozeduralen Grundlagen der freiheitlichen Ordnung. Die Versammlungsfreiheit schützt den Wettstreit der Ideen, nicht den physischen Sieg des Stärkeren, des Lauteren oder des Dreisteren. Sie garantiert das Recht auf Widerspruch, auf Kritik, auf Provokation – aber nicht das Recht, den Kommunikationskanal des politischen Gegners gewaltsam zu schließen. Die Blockade, so der Senat, verwandelt das Mittel der Meinungsäußerung in ein Instrument der Verhinderung. Damit verlässt sie den Raum des kommunikativen Austauschs und betritt den der physischen Nötigung. Die Strafbarkeit einer solchen Handlung ist daher nicht nur verhältnismäßig, sondern geradezu notwendig, um die Funktionsfähigkeit des durch Art. 8 GG geschützten demokratischen Prozesses selbst zu sichern. Der Staat agiert hier nicht als Zensor von Meinungen, sondern als neutraler Garant der Verfahrensordnung, der sicherstellt, dass jeder zu Wort kommen kann.

IV. Kritische Würdigung und Ausblick: Ein Sieg der Pragmatik?

Der Beschluss des Ersten Senats ist ein Dokument pragmatischer Vernunft. Er löst einen komplexen Grundrechtskonflikt in einer Weise, die im Ergebnis überzeugt und die Grundlagen des freiheitlichen Diskurses stärkt. Die weite Fassung des Schutzbereichs von Artikel 8 GG ist ein Gewinn für die Freiheitsdogmatik. Die materielle Priorisierung der ungestörten Durchführung einer Versammlung gegenüber ihrer physischen Blockade ist eine notwendige und richtige Grenzziehung im Interesse der Demokratie.

Und doch bleibt ein Unbehagen. Die Art und Weise, wie der Senat das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG beiseiteschiebt, ist ein dogmatischer Sündenfall. Es ist der Sieg der materiellen Richtigkeit über die formale Verfassungstreue. Man mag einwenden, dass Formalismus nicht zum Selbstzweck verkommen dürfe (formalism is a disease of jurisprudence). Doch das Zitiergebot ist kein beliebiger Formalismus. Es ist eine der wenigen, bewusst starr konzipierten Sicherungen im Verfassungsgefüge, eine Lehre aus dem Scheitern von Weimar. Seine Relativierung durch eine schwer greifbare und potenziell ausufernde „Vorhersehbarkeits-Doktrin“ öffnet einer richterlichen Disponibilität Tür und Tor, die der Rechtssicherheit abträglich ist. Ein mutigeres, formal strengeres Urteil hätte den Gesetzgeber in die Pflicht genommen, das in die Jahre gekommene Versammlungsrecht einer grundlegenden Revision zu unterziehen und es an die entwickelte Grundrechtsjudikatur anzupassen.

So bleibt die Entscheidung zwar im Grundsatz zu begrüßen, aber in der Begründung mit einem unangenehmen Beigeschmack bleibend. Sie rettet eine wichtige Norm und findet eine kluge materielle Lösung, aber der Preis ist die Erosion einer formalen Verfassungsgarantie. Sie zeigt ein Bundesverfassungsgericht, das sich als pragmatischer Moderator gesellschaftlicher Konflikte versteht, aber dafür bereit ist, die selbst gesetzten dogmatischen Hürden mit bemerkenswerter Flexibilität zu überwinden. Für die Praxis bedeutet der Beschluss Rechtsklarheit und eine Stärkung der Position der Versammlungsbehörden. Für die Wissenschaft und die Lehre hinterlässt er die Aufgabe, die dogmatische Architektur des Zitiergebots neu zu vermessen und die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung im Verfassungsrecht kritisch zu reflektieren. Die Debatte über das richtige Verhältnis von Freiheit und Ordnung im öffentlichen Raum ist durch diesen Beschluss nicht beendet – sie ist um eine brillante, aber auch ambivalente Facette reicher geworden.