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Zum Widerstandsrecht nach Art. 20 Abs. 4 GG bei offenkundigen Verfassungsverstößen durch staatliches Unterlassen

Das Widerstandsrecht des Art. 20 Abs. 4 GG ist im Verfassungsleben der Bundesrepublik ein Mysterium geblieben. Gut so, möchte man meinen, denn es stünde um das Land ziemlich schlecht, sollte ein solches zur Anwendung gelangen. Wo stehen wir heute nach Corona-Pandemie, Ukraine-Krieg und historisch hoher Inflation? Womöglich ist es erstmals an der Zeit an das Widerstandsrecht zu denken, lautet meine Antwort in diesem Beitrag.

Durch die lang anhaltende expansive Geldpolitik der EZB wurde, befeuert durch Corona-Pandemie und Ukraine-Krieg, eine historisch hohe Inflation entfesselt, welche gegenwärtig den Sozialstaat vor schwere Herausforderungen stellt, mit heftigen Verteilungskämpfen um begrenzte staatliche Gelder. Die Not ist derzeit bei Beziehern von Grundsicherung nach SGB2 ("Hartz IV") groß, weil Preissteigerungen bei Lebensmitteln, Strom und Sachen des täglichen Bedards bei einem begrenzten Einkommen prozentual deutlich höher niederschlagen und jener Teil der Bevölkerung über keine großen Reserven verfügt, um über einen längeren Zeitpunkt erhebliche Mehrkosten aus Erspartem abzufedern. Damit droht eine existenzgefährdende Unterdeckung

In einer Studie vom 25.11.2022 untersuchte Dr. Irene Becker im Auftrag des Deutschen Gewerkschaftsbunds (DGB) die Folgen des starken Anstiegs für Grundsicherungsbezieher und kam zu dem Ergebnis, dass die bisherige Berechnungsmethode problematisch ist.  

Die Regelbedarfsermittlung, auf Basis der alle fünf Jahre durchgeführten Einkommens- und Verbrauchsstichproben (EVS), wie sie im Sozialgesetzbuch Zweites Buch und Zwölftes Buch (SGB II und XII) festgelegt ist, steht seit Jahren in der Kritik. Das Verfahren wird als methodisch unzulänglich bemängelt, demzufolge es verfassungsrechtliche Grundsätze nicht hinreichend erfülle. Im Ergebnis führe es zu einer systematischen Bedarfsunterdeckung, weil zentrale Grundsätze des angeblich verwendeten Statistikmodells verletzt sind. Insbesondere wird die nicht sachgerechte Abgrenzung der Referenzgruppen sowie die Streichung von zahlreichen Referenzausgaben kritisiert (siehe Becker, DGB-Studie, S. 3 m.w.N.). Im Folgenden stehen allerdings nicht die strittigen Ausgangspunkte der Fortschreibungen – zuletzt die mit dem Regelbedarfsermittlungsgesetz (RBEG) 2020 festgelegten Regelbedarfsstufen –, sondern die Fortschreibungen im Fokus.

Die DGB-Studie identifizierte nunmehr zwei problematische Punkte bei den Fortschreibungen:

"a. Da die EVS nur im Abstand von fünf Jahren durchgeführt und Ergebnisse wegen zeitaufwändiger Datenaufbereitungen erst mit zeitlicher Verzögerung vorgelegt werden, müssen für dazwischen liegende Jahre ungefähre Fortschreibungen greifen. Diese können lediglich durchschnittliche Veränderungen von Preisen und Löhnen berücksichtigen, nicht aber strukturelle Verschiebungen in der Einkommensverteilung und dementsprechend bei den regelbedarfsrelevanten Konsumausgaben. Somit  kann es zu gravierenden Abweichungen von Ergebnissen der Regelbedarfsfortschreibung gegenüber – erst nachträglich verfügbaren – EVS-Ergebnissen kommen. Gegebenenfalls gehen diese über  Auswirkungen einer nachholenden Aktualisierung des Preis- und Einkommensniveaus hinaus und  spiegeln insbesondere Effekte von Strukturwandel.

b. Zudem ist die Fortschreibung ausschließlich vergangenheitsorientiert, die potenzielle inflationäre Tendenzen am aktuellen Rand systematisch ausblendet. Daran ändert die neue Anpassungsformel grundsätzlich nichts. Denn auch die ergänzende Fortschreibung bezieht sich auf einen Zeitraum, der ein halbes Jahr vor dem Anpassungszeitpunkt endet. Letztlich führt das Zusammenwirken von Basis- und ergänzender Fortschreibung zu einer starken Übergewichtung des letzten Quartals des für die Basisfortschreibung maßgeblichen Zwölfmonatszeitraums – das Ergebnis ist hinsichtlich des aktuellen Preisniveaus eher zufällig mehr oder minder angemessen." (Becker, DGB-Gutachten, S. 30)

Im Hinblick auf die Entwicklung von 2021 - 2022 wird eine existenzielle Unterdeckung festgestellt: "Die unter b angesprochene mangelnde Aktualität der derzeitigen Regelbedarfsfortschreibung hatte für die Jahre 2018 bis 2020 keine wesentlichen Auswirkungen, da das Preisniveau sich kaum verändert hat. 2021 und insbesondere [2022] waren bzw. sind die negativen Effekte aber umso stärker. [...] Diese Entwicklungen werden mit der gesetzlichen Fortschreibung ausgeblendet. Für 2021 resultieren noch moderate inflationsbedingte Defizite bei Grundsicherungsbeziehenden – von beispielsweise knapp 170 € bei Alleinlebenden, gut 580 € bei Paaren mit zwei Kindern im Alter von 14 bis unter 18 Jahren (...). In 2022 summieren sich die inflationsbedingten Verluste – selbst unter Berücksichtigung von Gegenmaßnahmen der Bundesregierung (Übersicht in Kapitel 4.1) – aber auf fast das Dreifache, wenn man sich auf Bedarfsgemeinschaften ohne Erwerbseinkommen und ohne Rente bzw. Pension, also ohne Anspruch auf die Energiepreispauschale (EEP), bezieht: Bei Alleinlebenden sind es etwa -470 €, bei der beispielhaften Paarfamilie mit zwei Kindern ungefähr -1.600 € (Kapitel 4.1, Tabelle 11). Bei aufstockenden Grundsicherungsbeziehenden mit Anspruch auf die EEP fallen die Minusbeträge zwar mäßiger aus, sie sind aber dennoch beträchtlich (ebd.) und signalisieren eine erhebliche Unterschreitung des soziokulturellen Existenzminimums. Die verfassungsrechtliche Vorgabe, dass das soziokulturelle Existenzminimum auch im Falle von plötzlichen Preissteigerungen immer gedeckt sein muss, wurde mit den Einmalzahlungen nicht erreicht."

Die Behäbigkeit des Gesetzgebers adäquat auf die neue Situation zu reagieren, welche auch noch von unteren Instanzgerichten gedeckt wurde (SG Düsseldorf, Urt. v. 21.2.23, Az.: S 40 AS 1622/22), dürfte nunmehr erneut für Diskussionen um das Widerstandsrecht sorgen. 

Ist eine existenzgefährdende Unterdeckung durch unvermittelt auftretende, extreme Preissteigerungen nicht auszuschließen, darf der Gesetzgeber dabei nicht auf die reguläre Fortschreibung der Regelbedarfsstufen warten.

BVerfG, Urt. v. 23.7.2014 – 1 BvL 10/12 ua, Rn. 144.

Denn warum sollten sich trotz jener deutlichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur schnellen Anpassung bei wirtschaftlichen Notlagen und einer nachweislich gegebenen existenzgefährdenden Unterdeckung, die Betroffenen die Untätigkeit des Gesetzgebers und der Gerichte gefallen lassen?

Der Beitrag befasst sich sodann mit den Hintergründen des Widerstandsrechts und entwickelt im Folgenden eine Interpretation, die ein gemäßigtes Recht auf Widerstand dem Bürger bei offenkundigen Verfassungsverstößen zubilligen will (sog. partielles Widerstandsrecht).

Artikel 20 Abs. 4 des Grundgesetzes lautet: „Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.“ Gemeint ist die Ordnung der parlamentarischen Demokratie, des sozialen und föderalen Rechtsstaates, die in Artikel 20 Absatz 1 bis 3 genannt werden. Der Widerstand kann sich gegen Einzelpersonen, Personengruppen, gegen ein Herrschaftssystem oder gegen einzelne politische Maßnahmen richten. Widerstand kann aktiv oder auch passiv geleistet werden; letzterer liegt etwa in einer gewaltlosen Weigerung, bspw. einer staatlich angeordneten Maßnahme Folge zu leisten; aktiver Widerstand hingegen ist mit Gewalt gegen Personen oder Sachen verbunden. Eine Abgrenzung ist mitunter schwierig, etwa bei einer Sitzblockade.

Zwar wird von einigen Grundgesetzkommentatoren angeführt, dass sich das Widerstandsrecht de facto an staatliche Organe zur Bewahrung der existierenden Ordnung richtet, doch verkennt diese Ansicht, dass das Widerstandsrecht gerade dem individuellen Bürger ein "scharfes Schwert" in die Hand geben soll und dass auch die Gefahr besteht, dass die existierende Ordnung von innen durch die sie tragenden Institutionen und Vertreter des Staates ausgehöhlt wird. Nicht die Bewahrung des Staates an sich ist das Ziel, sondern die Bewahrung der in dem Grundgesetz enthaltenen grundlegenden materiellen Wertungen (v.a. die in Art. 20 GG genannten: Demokratie, Bundesstaat, Rechtsstaat aber auch Sozialstaat). Denn die Bedrohung kann durch den Staat und seine Vertreter selbst ("von oben") oder ("von unten") durch revolutionäre Kräfte erfolgen, die das System stürzen wollen. Beides ist möglich.

Der Staatsrechtler Josef Isensee formulierte es in seinem Aufsatz "Widerstandsrecht im Grundgesetz" im 2013 erschienenen "Handbuch Politische Gewalt" so, dass es um eine Nothilfe der Bürger zu dem Zweck sei, Angriffe auf die Verfassung und grundgesetzliche Ordnung abzuwehren, das Schutzgut sei damit der Verfassungsstaat.

Nach Isensee und der herrschenden Meinung geht es um Angriffe, die sich gegen die Verfassung als Ganzes richten und die grundgesetzliche Ordnung als solche von Grund auf bedrohen. „Der Widerstandsfall ist ein Staatsstreich“ und trete nicht ein, wenn „bei einer Bundestagswahl Unkorrektheiten“ auftauchten, die Regierung Grundrechte verletze oder der „Bundespräsident den Bundestag zu Unrecht“ auflöse, so der frühere Bonner Rechtsprofessor. Das allein sei nicht ausreichend. „Das Widerstandsrecht reagiert nicht auf einzelne Rechtsverstöße, für die ohnehin Abhilfe besteht.“ Daher decke es auch nicht den zivilen Ungehorsam, der sich gegen einzelne Handlungen oder Einrichtungen richte, die als „rechtswidrig, unmoralisch gefährlich“ empfunden würden – die Abschiebung eines Ausländers etwa, ein Verkehrsprojekt oder der Transport von Nuklearmaterial.

Um die Frage zu beantworten, wann denn Widerstand im Sinne des Artikel 20 gerechtfertigt ist, geben die letzten sechs Wörter Aufschluss: „wenn andere Abhilfe nicht möglich ist“. Es geht nach ihm also um den absoluten Ausnahmefall: Es müssten „alle Mittel der Normallage“ versagen, um die Gefahr abzuwehren, ehe die Bürger zu den „heiklen Mitteln des Rechtsbruchs und der Gewaltsamkeit greifen“, betont Isensee. Doch solange „Konflikte noch in zivilen Formen“ ausgetragen werden können, das demokratische System intakt ist und solange „friedlicher Protest noch Gehör“ finden kann, dürften sie es nicht.

Diese in der Rechtswissenschaft weit verbreitete Ansicht bedarf meines Dafürhaltens aufgrund aktueller Ereignisse einer Korrektur für plötzlich eintretende Ausnahmezustände, welche die geschützte Ordnung temporär beseitigen bzw. zu beseitigen drohen und ein Verfassungsbruch offenkundig gegeben ist. Im materiellen Sinne würde aus dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 4 GG aus dem „wenn andere Abhilfe nicht möglich ist“ ein "solange andere Abhilfe nicht möglich ist" werden. Beide Lesarten müssen meines Erachtens vom Widerstandsrecht nach Art. 20 Abs. 4 GG gedeckt sein, denn die abstrakte Möglichkeit irgendwann in ungewisser Zukunft vor dem Bundesverfassungsgericht zu gewinnen (und erst bei einem dortigen Scheitern Widerstand üben zu dürfen, etwa weil der Politik hörige Verfassungsrichter ihrer Verantwortung nicht gerecht werden?), ist für eine angemessene Abhilfe nicht ausreichend, zumal der Zeitraum von Klage bis zur Umsetzung des Urteils durch den Gesetzgeber von existenzieller Bedeutung ist. 

Die wirtschaftlichen Verwerfungen gehen mit einer erheblichen existenziellen Not für bestimmte soziale Gruppen einher, wie aus der DGB-Studie hervorgeht. Von den willkürlichen, da ohne ganzheitliches Konzept erfolgten, gießkannenartigen Geldausschüttungen des Gesetzgebers zur Linderung der sozialen Not sind jene nur unzureichend bedacht worden. Sowohl der Gesetzgeber als auch die Judikative halten damit jedenfalls seit 2021 sehenden Auges einen unhaltbaren Zustand durch Unterlassen der verfassungsrechtlich gebotenen Anpassungen aufrecht.

Vom Wortlaut des Art. 20 Abs. 4 GG her ist es nicht notwendig, dass ein unumkehrbarer Untergang der gesamten geschützten Ordnung droht, es genügt, wenn ein Angriff im Gange ist ("der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen") und von einer gewissen Dauer sein soll, wobei dieser sich über einen nicht nur unerheblich kurzen Zeitraum erstrecken muss.

Auch ist die Interpretation abzulehnen, nach welcher die Ordnung als Ganzes der Beseitigung drohen muss, denn dann käme das Widerstandsrecht nie zur Anwendung. In jenem Zustand käme aller Widerstand bereits zu spät. Da Arbeitnehmern das verfassungsrechtlich verbürgte Streikrecht zusteht, von dem sie in diesen Tagen auch Gebrauch machen, um den massiven Reallohnverlust zeitnah durch höhere Tarifabschlüsse auszugleichen, entstünde Grundsicherungsbeziehern eine erhebliche Schutzlücke, wenn ihnen nicht aus der Verfassung heraus ein funktional ähnlich wirksames Protestmittel zur Verfügung stünde. Vorzugswürdig ist es daher, dass es ausreichend ist, dass einzelne Teile der geschützten Ordnung ganz oder teilweise bedroht werden. Eine Kompensation für die geringere Tragweite der betroffenen Beseitigung ist in Anlehnung an die "Je-desto-Formel" aus der Verfassungsrechtsprechung auf anderer Ebene vorzunehmen, etwa ob aktiver oder passiver Widerstand sanktionsfrei möglich sein soll: Je umfassender, weitreichender oder intensiver die Beseitigung der Ordnung droht, desto schärfer ist das Widerstandsrecht zu gewähren. Im Umkehrschluss heißt das aber auch, dass bei nur partiellen Beseitigungen auch das Widerstandsrecht nur proportional abgeschwächt zu gewähren ist. 

Im hiesigen Fall beseitigen durch Nichtstun die staatlichen Akteuere - wenn auch womöglich nur temporär - jedenfalls eine tragende Säule des Sozialstaats, das Existenzminimum zu gewährleisten (BVerfG, a.a.O., Rn. 118). Die Verletzung einer verfassungsrechtlich bestehenden staatlichen Beobachtungs- und Anpassungspflicht muss damit über die sich direkt ableitenden Pflichten hinaus Konsequenzen für den Staat haben, um praktische Wirksamkeit zu entfalten. Selbst eine rückwirkende Anpassung kann immer nur nachträglich erfolgen, der Lebensunterhalt muss aber in der Gegenwart bestritten werden, die im Zustand der Rechtswidrigkeit gelebte Lebenszeit in existenzieller Not kann nicht nachgeholt oder angemessen kompensiert werden. Wenn man diese Sichtweise ablehnt, würde der Staat in Zeiten einer Inflation unsaktioniert auf dem Rücken der Schwächsten seinen Haushalt sanieren. Das darf für die Betroffenen nicht hinnehmbar bleiben! Denn warum jene trotz rechtshängiger Klagen über Jahre die partielle Beseitigung des Sozialstaats zu ihren Lasten und trotz eindeutiger verfassungsrechtlicher Rechtsprechung zu ihren Gunsten, erdulden sollten, ist weder einsichtig noch nachvollziehbar. Gegen das staatliche Unterlassen der verfassungsrechtlich gebotenen Maßnahmen muss damit, auch um den politischen Druck auf den Gesetzgeber zu einer baldigen und angemessenen Anpassung zu erhöhen, passiver Widerstand über Art. 20 Abs. 4 GG gerechtfertigt sein. Beispielsweise wären die im Sozialrecht existierenden zahlreichen Mitwirkungspflichten betroffen, wie etwa einer Einladung nach § 59 SGB II i.V.m. § 309 Abs. 1 SGB III, für die Dauer des verfassungswidrigen Zustands, nicht länger nachzukommen. Eine sozialrechtliche Sanktionierung darf aufgrund der Höherrangigkeit von Art. 20 Abs. 4 GG sodann nicht erfolgen.

Demnach bleibt abschließend festzuhalten, dass das Widerstandsrecht nach Art. 20 Abs. 4 GG ein zu aktivierendes Mittel sein kann, um den Gesetzgeber zur Einhaltung seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtungen zu bewegen. Dass in der Gegenwart allein die abstrakte Möglichkeit irgendwann über die Gerichte möglicherweise zu seinem Recht zu gelangen, nicht ausreicht, zeigt eindrucksvoll das in der Sache bereits ergangene (Fehl-)Urteil des SG Düsseldorf auf, (Urt. v. 21.2.23, Az.: S 40 AS 1622/22). Das Gericht verkennt die verfassungsrechtlichen Maßstäbe, argumentiert auf "Stammtischniveau" ohne jede Evidenz anzuführen, verhöhnt die Betroffenen damit auch noch und spielt untere Einkommensbezieher gegeneinander aus und verkennt, dass Arbeitnehmer ein Streikrecht haben. Effektiver Rechtsschutz dürfte dann auch erst am Ende des Instanzenzuges zu erwarten sein, obwohl Art. 1 Abs. 3 GG auch untere Instanzgerichte an die Grundrechte bindet. Gegen solcherlei Akte sträflicher staatlicher Ignoranz gegenüber dem Recht, ist zumindest in diesem Fall passiver Widerstand geboten, da die streitentscheidenden verfassungsrechtlichen Maßstäbe eindeutig sind, die staatlichen Organe ihrer Verpflichtung zur Sicherung des Existenzminimums nicht angemessen nachgekommen sind sowie andere Mittel des Protests offensichtlich kein oder zu spät Gehör finden werden.

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Zitiervorschlag: Seyfarth, Zum Widerstandsrecht nach Art. 20 Abs. 4 GG bei offenkundigen Verfassungsverstößen durch staatliches Unterlassen, https://seylaw.blogspot.com/2023/03/zum-widerstandsrecht-nach-art-20-abs-4.html (30.03.2023).

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